III. Проблемы реформирования конституционного строя пятой республики.

3.1. Порядок изменения Конституции 1958 г.

Конституция 1958 г. по способу изменения является «особо жесткой», поскольку для ее пересмотра требуется проведение двух этапов – принятие поправок и их ратификация. Обычная процедура пересмотра предусмотрена ст. 89 Конституции. Применение, однако, в 1962 г. в этих целях ст. 11 Конституции породило новый способ, соответствие которого Конституции оспаривается. Во всех случаях пересмотр ограничивается в своем предмете, поскольку не может изменяться республиканская форма правления (ст. 89). Пересмотр не может проводиться при посягательстве на целостность территории (ст. 89), при временном исполнении обязанностей Президента республики (ст. 7), при применении положений ст. 16 (толкование, данное Конституционным советом в решении от 2 сентября 1992 г.).

Порядок пересмотра конституции согласно ст. 89 считается наиболее легитимным. Инициатива пересмотра принадлежит парламентариям и Президенту республики, действующему по предложению Премьер-министра. Президент, следовательно, нуждается в согласии Премьер-министра, для того чтобы внести проект о пересмотре, но он не может взять на себя инициативу по пересмотру.

Обсуждение и голосование по проекту о пересмотре проводится в обеих палатах Парламента. Акт должен быть принят в идентичной редакции, что предполагает возможность движения «челнока» («челнок» – это термин, обозначающий передачу законопроекта из одной палаты в другую в двухпалатном парламенте до тех пор, пока палаты не примут взаимоприемлемый текст; в отличие от того, что происходит при обычной законодательной процедуре, Правительство не может прервать движения «челнока» путем созыва смешанной паритетной комиссии).

Окончательное одобрение проекта происходит различными способами в зависимости от того, идет речь о законопроекте или о законодательном предложении. Законодательное предложение во всех случаях должно быть передано на референдум.

Законопроект передается на референдум, если только Президент республики не решит передать его на одобрение Конгресса депутатов и сенаторов. Конгресс, на который собираются все парламентарии, заседает в Версале; решение принимается большинством 3/5 поданных голосов.

Президент республики, следовательно, является «хозяином» по продолжению процедуры пересмотра после того, как акт будет принят обеими палатами Парламента. Так, Жорж Помпиду не дал хода своему законопроекту о пересмотре Конституции в отношении введения пятилетнего срока президентских полномочий после его принятия обеими палатами. В 1999 г. Президент Ж. Ширак созвал Конгресс с целью реформирования Высшего совета магистратуры. Но перед лицом трудностей в отношении принятия акта, что могло повлечь угрозу провала пересмотра, он отозвал свой декрет о созыве Конгресса. Проект пересмотра, внесенный Президентом Миттераном в Сенат в 1993 г., предусматривал упразднение различий при пересмотре в отношении законопроектов и законодательных предложений. Во всех случаях Президент республики получал право выбора между референдумом и Конгрессом; такой подход открывал возможность ратификации через Конгресс законодательных предложений о пересмотре, внесенных парламентариями.

В 1962 г. на референдуме, проведенном в соответствии со ст. 11 Конституции, был изменен порядок избрания Президента республики. Президент республики нашел средство обойти оппозицию в Сенате. Применение этой процедуры было раскритиковано теми, кто считал, что применение ст. 89 Конституции является единственным путем для любых случаев.

За применение ст. 11 говорит то, что она разрешает применение референдума в отношении любого проекта (подразумеваются проекты простого, органического или конституционного закона), касающегося организации публичных властей (т.е. включающих конституционные публичные власти). Кроме того, равновесие властей предполагает, что если существует парламентский способ пересмотра, т.е. на основе использования ст. 89, то в равной мере должен существовать правительственный способ, основанный на ст. 11. К тому же в ст. 3 Конституции говорится о том, что национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Статья 89 соответствует способу пересмотра, осуществляемого представителями, а ст. 11 – способу пересмотра, предполагающему применение референдума. Наконец, во исполнение правила параллелизма способов (regie de parallelisme des formes) Конституция, которая была принята народом по предложению Правительства, может быть изменена таким же способом.

Противники применения ст. 11 говорят о том, что ст. 89 содержит общую процедуру пересмотра Конституции. Поскольку введена специальная процедура, то только она и должна применяться и ст. 89 не может нарушаться; исключением является ст. 85 в отношении пересмотра положений Конституции о Сообществе; ст. 11, следовательно, не может использоваться для пересмотра Конституции. Если рассматривать вопрос с точки зрения терминологии, то следует сказать, что в ст. 11 говорится о законопроектах, а в ст. 89 – о проектах пересмотра. Таким образом, эти статьи относятся к различным областям. К тому же выражение «организация публичных властей» не может охватывать понятие конституционных публичных властей, признанное Конституцией, поскольку в ст. 16 имеется ссылка на «конституционные публичные власти». Можно считать, что ст. 89 относится к конституционным публичным властям, а ст. 11 – к другим.

Ссылка на равновесие властей при процедуре пересмотра не является убедительной. Прежде всего, ст. 89 предусматривает два способа пересмотра, которые могут быть применены в зависимости от того, идет речь о предложениях парламентариев или о законопроектах исполнительной власти. В ней говорится о принципе параллелизма, который приводит к смешению понятий первоначальной учредительной власти и институциональной учредительной власти. Параллелизм способов здесь неприменим, поскольку институциональная учредительная власть является властью подчиненной; она должна соблюдать пределы, которые ей были предписаны первоначальной учредительной властью, и она не может исключать процедуру пересмотра, предусмотренную Конституцией.

Еще одним любопытным средством изменения конституции является конституционный обычай. При формировании конституционного обычая не происходит прямое изменение норм конституции, но они могут быть дополнены конвенционными соглашениями по тем вопросам, которые сопряжены с практикой «конституционного умолчания».