2.3. Особенности конституционной правоприменительной практики во Франции. Система конституционного контроля

Классическое определение конституции как закона, закрепляющего основы общественного строя в конкретной стране, предполагает признание принципа верховенства конституции – т.е. не только высшей юридической силы конституции, но и необходимости особого механизма обеспечения конституционной законности. Именно исходя из этого принципа и моделируется система конституционной правоприменительной практики.

Конституционная доктрина Пятой республики предполагает, что обеспечение конституционной законности может быть достигнуто на основе двух факторов: наличия иерархии юридических норм и механизмов конституционного контроля.

Иерархия юридических норм закрепляет, в первую очередь, приоритетное положение конституции. Конституция является высшей нормой права. Она выражает прямую волю носителей национального суверенитета. Это одновременно основополагающая и высшая норма, что означает, что все другие юридические нормы ей подчинены. Находясь на вершине иерархии норм, конституция определяет соответствующее значение других юридических актов.

На этой вершине иерархии норм мы находим наряду с Конституцией 1958 г. Декларацию прав человека и гражданина 1789 г., права человека, содержащиеся в Преамбуле к Конституции 1946 г., а также основные принципы, признаваемые законодательством Республики. Это расширенное понимание Конституции, свидетельствующее о заботе в отношении защиты политических и гражданских прав граждан, имеет тем не менее два спорных момента: права не всегда декларируются одинаково в 1789 и 1946 гг. Например, право собственности в 1789 г. объявляется абсолютным, а в 1946 г. – имеет уже некоторые ограничения. Отсюда – повод для конфликтов, как это было в 1982 г. в отношении национализации предприятий, находящихся в частном владении. Можно ли для урегулирования подобных проблем следует установить внутреннюю иерархию самих конституционных норм? Подобное решение во Франции обсуждалось не раз, но так и не было принято. Отчасти ситуация смягчается наличием «основных конституционных принципов». Правда, точного перечня конституционных принципов не существует. «Основным принципом» объявляется то, что Конституционный Совет считает таковым.

На второй ступени после Конституции в иерархии норм внутригосударственного права расположены законодательные нормы. Все законы подчинены Конституции, но не все одинаково значимы: между ними также есть иерархии. Кроме того, не все нормы, имеющие силу законодательных, обязательно принимают форму закона.

Особое конституционное значение имеют органические законы и законы, принятые на референдуме. Конституционный Совет однозначно устанавливает подчиненность нормы текущего законодательства (обычного закона) норме органического закона. Органические законы являются промежуточным звеном между Конституцией и обычным законом. Они принимаются лишь в случаях, предусмотренных конституцией, для дополнения ряда статей конституции.

Законы, принятые на референдуме, находятся в том же ряду, что и обычные законы. Отметим, что Конституционный Совет лишь в 1990 г. утвердил это весьма спорное положение. Можно было бы предположить, что закон, за который напрямую проголосовал народ, все-таки более значим, чем закон, за который проголосовали его представители. Таким образом, Парламент может отменить или изменить без всяких особых условий закон, принятый на референдуме (исключение составляет конституционная сфера, так как это означало бы пересмотр Конституции вне предусмотренных процедур).

Особые группы законодательства, обладающие конституционной значимостью, также составляют финансовые законы (бюджет), делегирование полномочий, ратифицированные международные договоры. Эти законы считаются обычными по юридической силе, но они разрабатываются с использованием специальной процедуры. То же самое можно сказать о президентских ордонансах после их одобрения Парламентом.

К особым группам законов примыкают обычные парламентские законы, а на нижней ступени общей иерархии находятся административные акты. К этой группе относятся декреты президента республики, премьер-министра, постановления министров, префектов или мэров, решения ассамблей территориальных коллективов. Все эти акты подчинены нормам высшего значения, в частности, законам, за исключением декретов по вопросам, в отношении которых еще не было закона.

Итак, вся перечисленная совокупность норм образует строгую иерархию, которая рассматривается французскими юристами как ключевой фактор обеспечения конституционной законности. Конституционная правоприменительная практика приобретает, таким образом, ярко выраженный «вертикальный» характер. «Система организуется вокруг классификации норм по степени их важности: существует иерархия норм, которую необходимо уточнить, параллельно выявляя формы контроля, которые обеспечивают единство системы и гарантируют функционирование правового государства». Именно наличие органов конституционного контроля придают всей этой иерархии норм практический смысл.

Конституционный контроль во Франции часто называют «контролем законности». Он подразумевает, что любая правовая норма должна соблюдать соответствующую иерархию. Только конституция по своей природе «выпадает» из процедуры контроля. Именно система контроля и является основой конституционной правоприменительной практики.

Согласно французскому праву, основными механизмами контроля являются контроль конституционности со стороны Конституционного совета и обжалование в связи с злоупотреблением властью в отношении административных актов в административных судебных органах (административные суды и Государственный совет). Такая система наглядно показывает единство публичного права Франции, независимо от того, идет ли речь о конституционном или административном праве.

Состав и функции Конституционного совета Франции освещает раздел VII Основного закона. Конституционный совет представляет собой независимый государственный орган, который осуществляет свою деятельность на коллегиальной основе. Он состоит из девяти членов, назначаемых сроком на девять лет. Три члена назначаются Президентом Республики, три – Председателем Национального собрания, три – Председателем Сената. Также в состав входят все бывшие президенты Французской республики. Обновление состава конституционного совета производится по третям каждые три года. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики. Всем членам совета, согласно органическому закону, запрещено заниматься политической деятельностью. А также предусматривает ряд ограничений в отношении занятия адвокатской и иной профессиональной деятельностью.

Конституционный совет был создан как орган, призванный обеспечить разграничение полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Позднее, однако, функция обеспечения принципа разделения властей отошла на второй план, уступив место собственно конституционному контролю. При этом следует отметить, что именно Конституционный совет расширил своими постановлениями от 10 марта 1966 г. и от 27 апреля 1977 г. саму сферу законодательной регламентации, включив в нее не только области, перечисленный в Конституции Франции, но и вопросы, обозначенные в органических законах.

Конституционный совет Франции осуществляет только превентивный контроль за соответствием законопроектов и законопредложений Конституции. В случае получения соответствующего обращения от официальных лиц, наделенных правом принесения протеста в Конституционный совет, последний должен вынести свое решение в течение одного месяца. Правительство может объявить о необходимости экстренного вынесения решения, и тогда срок рассмотрения сокращается до восьми дней. Если законопроекты или законопредложения признаны противоречащими Конституции, они не могут быть вотированы в качестве закона, обнародованы и введены в действие. Решение, вынесенное в этом случае Конституционным советом, является окончательным и обжалованию не подлежит. Оно обязательно для всех государственных властей, административных и судебных органов. Если запрос направлен Президентом Республики относительно закона, вотированного Парламентом, то течение срока промульгации закона приостанавливается вплоть до вынесения решения Конституционным советом. Автоматически передаются на рассмотрение Конституционного совета, независимо от того, имеет место обжалование или нет, такие акты, как регламенты палат и все органические законы, то есть такие законы, которые принимаются на основе прямого уполномочия Конституции и в развитие конституционных постановлений.

Практика работы Конституционного совета показала, что он проявляет определенную активность и в связи с такой специфической деятельностью, как ратификация международных договоров и соглашений. В частности, в этот орган может поступить запрос о том, соответствует ли международный договор или международное соглашение Конституции. В том случае, если Конституционный совет признает наличие расхождения или несовместимости, закон, уполномочивающий ратифицировать международный договор, может быть принят только после внесения изменения в Конституцию. В связи с рассмотрением таких вопросов Конституционный совет вправе высказать также определенные соображения по поводу условий принятия и осуществления международных обязательств. Ни Конституция, ни законодательство прямо подобное полномочие не оговаривают. Более того, из текста Конституции видно, что при принятии закона о ратификации Парламентом, внесение каких-либо оговорок запрещено. Однако Конституционный совет правомочен снабжать свое решение о конституционности или неконституционности международного договора определенными разъяснениями и комментариями, приобретающими иногда характер оговорки.

Конституционный совет не имеет права принимать к своему рассмотрению вопрос о конституционности того или иного закона, уже вступившего в законную силу. Однако поскольку Конституция 1958 г. ввела ограничение сферы применения закона, Правительство может просить Конституционный совет определить, является ли действующий закон, принятый до вступления в силу Конституции 1958 г. подпадающим под ограничительное постановление или нет. Если Конституционный совет признает, что действующий закон относится к регламентарной сфере, он может быть изменен и заменен актом исполнительной власти.

Конституционный совет во Франции наделен и некоторыми другими полномочиями, непосредственно не связанными с осуществлением функций конституционного надзора. Этот орган является судьей по выборам. Он осуществляет надзор за правильностью проведения президентских выборов, производит официальную регистрацию кандидатов, подтверждая тем самым законность их выдвижения, определяет результаты голосования и прокламирует избрание Президента Республики. Он же рассматривает жалобы, подаваемые относительно правильности проведения выборов Президента Республики. Те же надзорные функции осуществляются Конституционным советом и при проведении референдума. Конституционный совет рассматривает также жалобы, приносимые на правильность выборов депутатов и сенаторов.

Опыт Пятой республики показывает, что если в первые годы после принятия Конституции 1958 г. активность Конституционного совета была сравнительно невысока, то в настоящее время он прочно утвердился в качестве высшей государственной инстанции, которой принадлежит решающее слово в сфере конституционной законности.

Немалую роль в осуществлении конституционного контроля играет и Государственный совет. Он назначается президентом и дает заключения правительству о соответствии его актов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности акты регламентарной власти. Он имеет также ограниченные судебные полномочия и информационно-аналитическую функцию. Государственный совет в обязательном порядке выносит заключения в следующих случаях: согласно ст. 37 Конституции: по декретам, изменяющим документы законодательного характера, принятые до 1958 г. в областях, которые, в соответствии с распределением компетенций, обусловленным ст. ст. 34 и 37 Конституции, относятся к сфере нормативных актов; по так называемым «декретам Государственного совета», то есть принятым после заключения одного из административных отделов либо Генеральной ассамблеи.

С учетом классической трактовки правового характера французской государственности можно говорить об участии органов судебной власти в системе обеспечения конституционной законности. Судебной власти в Конституции Французской Республики посвящен раздел VIII. В соответствии со ст. 64 Конституции Французской Республики, гарантом независимости судебной власти является Президент Республики. Ему помогает в этом Высший совет магистратуры, который вносит предложения о назначении судей Кассационного суда, первого председателя Апелляционного суда и председателей судов высшей Инстанции, выносит решения в качестве дисциплинарного совета в отношении судей, дает свое заключение о их назначении, за исключением чиновников, назначаемых советом министров, дает заключение по дисциплинарным санкциям в отношении должностных лиц прокуратуры. Во Франции действуют также два специальных судебных органа по привлечению к ответственности Президента Республики и членов правительства – Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики.