10. Муниципальные правовые отношения

Муниципально-правовые отношения - отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в границах муниципального об­разования, при реализации населением права па местное самоуправление.

Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализа­цией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складыва­ются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципала но-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления. Причем одна из сто­рон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муници­пально-правовых отношений, могут разрешаться как в административ­ном (внесудебном), так и в судебном порядке.

Основным элементом муниципально-правовых отношений являют­ся субъекты правоотношений. В качестве субъектов муниципально-пра­вовых отношений могут выступать:

Муниципальное образование. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности иму­ществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юри­дическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в му­ниципальной собственности.

Граждане Российской Федерации. На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Население. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владе­ние, пользование и распоряжение муниципальной собственностью

Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют рав­ные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возмож­ность предоставления права на осуществление местного самоуправле ния негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со стать­ей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преиму­щественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соот­ветствии с международными договорами Российской Федерации и фе­деральными законами.

Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как

местное сообщество,

местные жители,

местные гра­ждане.

Термин «местное сообщество» был использован в проекте федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ¹. В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 5 сен­тября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Республике Бурятия»² (в ред. от 6 июля 2001 г.) мест­ное сообщество - это население, проживающее в муниципальном обра­зовании, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения.

Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избиратель­ной комиссии, Кроме того, группы граждан могут направлять коллек­тивные обращения в органы местного самоуправления, выступать с ини­циативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления. На основании статьи 132 Консти­туции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществля­ют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Сле­дует различать выборные и невыборные органы местного самоуправле­ния. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образо­ваний предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и испол­нительный орган местного самоуправления.

Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодействия ор­ганов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федера­ции образуется совет муниципальных образований субъекта Россий­ской Федерации. С учетом особенностей территориальной и организа­ционной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образова­ний. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномо­чиями органов местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления. В соот­ветствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муни­ципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дво­ров и других территориях) для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного зна­чения.

Органы государственной власти. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государст­венной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содей­ствие его становлению и развитию.

Общественные объединения, некоммерческие организации. Общест­венные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, вы­двигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в со­ответствии с избирательным законодательством. В некоторых муници­пальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.

Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии терри­тории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать за казчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, свя­занных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдель­ных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Российской

Федерации.

Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В статье 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправле­ния определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на долж­ность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, пре­дусмотренном уставом муниципального образования.

11. Нормы и источники МП

Муниципальное право - комплексная отрасль права, поэтому нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отрас­лей. В зарубежных странах муниципальное право чаще всего «вырастает» из административного, у нас же теоретической разработкой вопросов ме­стного самоуправления традиционно занимаются государствоведы. Но в содержание муниципального права входят нормы гражданского, бюд­жетного и земельного права, а также ряда других отраслей. Комплекс­ный характер муниципального права предопределяет тесную взаимо­связь и даже совпадение источников муниципального права с источни­ками многих отраслей как публичного, так и частного права.

Нормы муниципального права представляют совокупность норм, ис­ходящих от местного сообщества, органов местного самоуправления или их должностных лиц, и норм, принимаемых органами государственной власти или их должностными лицами.

Муниципалъно-правовые нормы - это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих орга­нов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государ­ства.

Немаловажным вопросом является определение источников муни­ципального права. В юридическом смысле источник - это форма выра­жения норм права, наделяющая их обязательной силой. Все источники муниципального права можно разбить на две большие группы: норма­тивно-правовые акты и муниципально-правовые договоры. По мнению некоторых ученых, к источникам муниципального права можно отно­сить и муниципальные обычаи, и судебные (административные) преце­денты¹. С учетом особенностей российской правовой системы данная точка зрения представляется весьма спорной.

Муниципалъно-правовые договоры - это двусторонние (и более) со­глашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением мест­ного самоуправления, наделением органов местного самоуправления от­дельными государственно-властными полномочиями. Муниципаль­но-правовые договоры (соглашения) могут заключаться между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и другими субъектами права. Но важно правильно вы­делять содержание договора, т. е. круг регулируемых отношений.

Нормативно-правовые акты - это односторонние, властные, воле­вые действия непосредственно населения, органа власти или его должно­стного лица, связанные с исполнением закона и направленные на возник­новение, изменение или прекращение правовых норм, на возникновение, из­менение или прекращение правоотношений. Нормативно-правовые акты можно классифицировать следующим образом.

По охвату регулируемых отношений - систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и отраслевые или тематические ак­ты, посвященные отдельным аспектам организации местного само­управления (например, законы о выборах в органы местного самоуправ­ления, о муниципальной службе и т.д.).

По юридической природе - законодательные акты и подзаконные акты.

По кругу субъектов, принимающих нормативные акты,

- акты орга­нов государственной власти,

- акты органов местного самоуправления, ак­ты, принимаемые непосредственно населением на референдуме, собра­нии или сходе.

Россия является федеративным государством. Это, в частности, оз­начает, что и Российская Федерация в целом, и субъекты Российской Федерации обладают правом принятия нормативных актов, обладаю­щих высшей юридической силой. Предметы ведения каждого террито­риального уровня закреплены в статьях 71-73 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти и наделяются своей компетенцией. Таким образом, три территориальных уровня (Рос­сийская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования) могут принимать нормативные акты, регулирующие вопросы мест­ного самоуправления. Для характеристики пределов самостоятельности каждого территориального уровня федеральный законодатель ввел два термина - «вопросы государственного значения» и «вопросы местного значения». По общему правилу вопросы государственного значения раз­решаются органами государственной власти; вопросы местного значе­ния - органами местного самоуправления.

Более подробно эти вопросы будут рассмотрены в главах, посвящен­ных правовым основам местного самоуправления и муниципально-правовым актам.