16. Муниципальное нормотворчество

Муниципальное (местное) нормотворчество - осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, из­менению и дополнению общеобязательных правил поведения по предме­там местного значения¹.

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вооб­ще, можно выделить три основные функции²:

а) обновление нормативно-правового материала;

б) восполнение пробелов в праве;

в) упорядочение действующих нормативно-правовых актов.

Наиболее важной из них является функция обновления, деятель­ность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на из- -меняющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписа­ний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

17. Кодификация местных нормативных актов

Современное состояние нормативной базы местного самоуправле­ния не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их при­менения, а с другой - не дает возможности жителям контролировать ра­боту местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути са­моуправления и подрывает принципы демократии.

Кроме того, многие местные органы столкнулись с тем, что они не всегда знают, какие из их нормативных актов действуют, а какие отмене­ны полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Возникает новая проблема, связанная с соответ­ствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, так как местное нормотворчество часто опе­режает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законода­тельства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходи­мых методов управления, в частности мер принуждения. Поэтому долж­ностные лица органов, например санэпиднадзора, налоговые инспекто­ры и другие, не всегда могут обеспечить должное исполнение местных нормативных актов. Думается, что данная ситуация хорошо известна и не требует дополнительных иллюстраций.

Для разрешения всех этих и некоторых других проблем можно ис­пользовать форму работы с местными актами, которая широко применя­ется в США. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы го­ризонтальной кодификации местных нормативных актов.

В нашей стране достаточно развита вертикальная кодификация, ко­гда обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты - кодексы, регулирующие конкретную сторону или сферу общест­венной жизни: семейный кодекс, гражданский кодекс, водный кодекс и др. Как писал С. С. Алексеев, кодификация - это «наиболее совершен­ный и естественный... вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала»¹.

Горизонтальная кодификация преследует те же конечные цели и да­ет тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие кон­кретный вопрос, а все нормативные акты одного территориального уровня. Например, все акты, издаваемые на уровне субъекта РФ, или все акты, принимаемые на уровне муниципалитета.