15. Решения, принимаемые непосредственно населением

Мировая практика предлагает разнообразие форм демократического нормотворчества. Это - референдум, конференции граждан с участием большого количества населения, собрания (сходы) граждан, обсуждение проектов нормативных актов и результатов их реализации³. В статье 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется, что решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муници­пального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном ре­ферендуме (сходе граждан).

По мнению некоторых специалистов, в России население не при­выкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходи­мости этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в нормативных актах отдельных субъектов Россий­ской Федерации, муниципальных образований не предусматриваются возможности для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения собрания (схода) носят только рекомендательный характер (Владимирская область); право гра­ждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамка­ми только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым).

В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправ­ления в Российской Федерации» не оговаривается наименование актов, принимаемых непосредственно населением. Этот вопрос регулируется законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Так, в соответствии с Законом Хабаровского края от 26 ап­реля 2000 г. №215 «О правовых актах органов местного самоуправле­ния, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае»⁴ (в ред. от 30 января 2002 г.) если собрание (сход) граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, то собрание (сход) граждан принимает решения по во­просам местного значения.

В этой связи в литературе анализируется природа решений, приня­тых населением непосредственно на сходах, собраниях, путем опроса и проведения местного референдума. Статус каждого из перечисленных решений различный. В том случае если собрание, сход граждан созыва­ется по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представитель­ный орган местного самоуправления, решения схода имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным органам местного самоуправления, действующим в данном муниципальном образовании! Если представительный орган местного самоуправления в данном муни­ципальном образовании не избирается, то его функции переходят к схо ду, собранию граждан, а решения имеют ту же юридическую силу, что и решения представительного органа местного самоуправления. Реше­ния местного референдума в соответствии со статьей 3 Конституции РФ во всех случаях имеют высшую юридическую силу независимо от фор­мы его проведения. Что же касается опроса, то его результаты имеют значение для выборных органов местного самоуправления, однако мо­гут быть подвергнуты коррективам в ходе дальнейшей нормотворческой деятельности. Однако, исходя из смысла статьи 3 Конституции РФ, ре­шения, принятые населением непосредственно, должны иметь большую юридическую силу, чем акты выборных (назначенных) муниципальных органов соответствующего уровня¹.