2. Основные теории местного самоуправления.

В современной науке муниципального права сформировалось несколько научных концепций местного самоуправления, по-разному трактующих су­щество этого института, особенности его взаимоотношений с государством.

Теория свободной общины. Впервые эта теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели — Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. Основные положения данной теории сводятся к следующему; —община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не созда­ет общину, а лишь признает ее. Обосновывая свободу и независимость об­щины, создатели теории использовали историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов;

—право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община являет­ся первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно ува­жать свободу общинного самоуправления;

—'Местное самоуправление понимается как управление собственны­ми делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что переда­ются ей государством;

—согласно теории органы местного самоуправления являются него­сударственными органами; государственные органы не имеют права вме­шиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Воплощение положений теории: вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х годов XIX в. (многие идеи нашли отражение в бельгийской Конституции 1831 г., в кото­рой наряду с законодательной, исполнительной и судебной признавалась четвертая власть — муниципальная).

Однако идея неприкосновенности прав общин оказалась уязвимой. Приводимые создателями теории аргументы в пользу естественного харак­тера местного самоуправления не способны были объяснить и обосновать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся еди­ниц (департаментов, регионов и др.), установленных государством. Поэто­му во второй половине XIX в. появляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Рациональным зерном данной теории является признание наличия тра­диций в местном самоуправлении как основного условия успешного функ­ционирования последнего.

Общественная (хозяйственная) теория. Пришла на смену теории сво­бодной общины. Она также исходила из противопоставления государства и общины.

Основания такого противопоставления приводились иные:

—общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собст­венными делами;

—государство и самоуправление рассматривались как два непересе­кающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общена­циональные интересы, с одной стороны, и местные — с другой. В противо­поставлении общественных и государственных интересов заключается ос­нование для полной самостоятельности органов самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами;

—суть теории — в отстаивании права местных учреждений зани­маться местными хозяйственными и общественными делами независимо

от государства;

— одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нрав­ственно необходимо. Другие — Р. Моль, А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков — не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятель­ного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы обществен­ной теории самоуправления разработаны А.И. Васильчиковым.

Н.М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство ка­ждое ведали только своими собственными интересами».

Воплощение положений теории. Подобные взгляды на местное само­управление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укре­плению, а с другой — из этой теории следовало, что территория государст­ва должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, теория смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частнопра­вовыми объединениями (промышленными компаниями и т.п.).

Государственная теория (вторая половина XIX в.).

Ее основоположниками считаются немецкие юристы. Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов,; А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов. Согласно данной теории:

—местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах и является частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов,

{(самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупно­сти с общим организмом всего государственного управления, в состав ко­торого оно входит как часть единого целого».

— Местные органы наделяются своими полномочиями государством. Местные данные полномочия имеют своим источником государствен­ную власть;

—категорическое противопоставление государства и местного само­управления лишено смысла;

• местное самоуправление — часть государства, одна из форм организации местного государственного управления. Всякое управление пуб­личного характера есть дело государственное;

• «Государственная теория самоуправления, — пишет Н.М. Корку­нов, — видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государ­ственного управления. Однако в отличие от центрального государственно­го управления местное самоуправление осуществляется не государствен­ ными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекают­ся на службу государственными интересами и целями».

Воплощение положений теории. Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX — начала XX в.: по мере развития процессов урбанизации и индустриализа­ции снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабаты­ваться в России в 70-е годы XIX в. (В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, А.Г. Михайловский, А.Г. Тимофеев, Б.Н. Чичерин). По общему мнению государствоведов, местное самоуправление представляло собой децентрализо­ванное государственное управление. Учреждения самоуправления обяза­тельно должны действовать и в общественных, и в государственных инте­ресах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим ис­точником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством.

Частными проявлениями государственной теории можно считать поли­тическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некото­рыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу само­стоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности органов местного само­управления только в особенностях их формирования и возможности замеще­ния отдельных местных должностей достойными представителями местно го населения.

Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали осно­ванием для самостоятельности органов местного самоуправления их при­надлежность к органам местного сообщества, на которые государство возла­гает осуществление определенных задач государственного управления.

Идея самоуправления была сформулирована также К. Марксом, объяс­нявшим социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Он сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и представляет собой «ассоциацию производите­лей», утвердится «управление народа посредством самого народа».

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма (Англия, середина XIX в.), направлен­ная на обеспечение возможно более полной демократизации местной жиз­ни (требования наделения городской и сельской общин правами более ши­рокой автономии, увеличения представительства населения в органах ме­стного самоуправления). Теория дуализма муниципального управления (муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации). Теория со­циального обслуживания, которая делает упор на осуществление муни­ципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

Все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию меж­ду местным самоуправлением и государственным управлением, сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий ор­ганам местного самоуправления самостоятельность по отношению к госу­дарственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим. Опыт развития теорий местного самоуправления свидетельствует, что при­зыв к антагонизму между местным самоуправлением и государственным управлением необоснован.