4.9.2.Торговля правами на выбросы, формирование «банков выбросов»

Страной, где все большее распрост­ранение получает рыночный подход к охране окружающей среды, являются США.

Возможность включения природоохранной деятельности в рыночные экономические механизмы объясняется тем, что подсчет прибыли предприятия (разность между доходами и затратами) может дать неверные результаты, если не учиты­вать «внешние эффекты», т.е. социально-экономический ущерб природной среде или/и экономический ущерб другим пред­приятиям из-за увеличения ими издержек на очистку первич­ных ресурсов (воды, воздуха). Включение «внешних эффек­тов» в рыночный механизм, т.е. их «интернализация», позво­ляет преодолеть противоречие между общественными «выго­дами и затратами» и «доходами и затратами» конкретных предприятий-загрязнителей. Основной причиной такого про­тиворечия является загрязнение окружающей среды. Этот подход предполагает, что ущербы от загрязнения природной среды (если их правильно и точно подсчитать) должны полно­стью компенсироваться самими загрязнителями в виде плате­жей за выбросы и сбросы каждым источником загрязнения.

В течение последних двадцати лет в странах с развитой рыночной экономикой (особенно в США) административные меры регулирования природоохранной деятельности в зна­чительной степени вытеснялись экономическими и рыноч­ными. Так оценка результативности государственных про­грамм охраны окружающей среды, реализованных в США, показала, что затраты на снижение концентраций окислов серы в атмосфере до требуемого уровня были бы в 2-3 раза ниже, если бы была введена плата за загрязнение, пропорци­ональная объемам выбросов, чем при использовании систе­мы расчета и назначения каждому предприятию уровней ПДВ по загрязняющим веществам.

Сочетание рыночного и нормативного подходов представ­лено в программе торговли выбросами БРА (ЕРА — Агентство по охране окружающей среды США). Эта программа введена Агентством по охране окружающей среды для смягчения воз­действия на экономику быстрорастущих расходов на достиже­ние принятых стандартов качества окружающей среды.

Суть программы торговли выбросами заключается в том, что предприятие, которое сокращает суммарный выброс неко­торого загрязняющего вещества ниже установленного уровня, имеет право поместить излишки от сокращения выбросов в так называемый «банк выбросов» (иначе излишки называют кредиты на выбросы). В дальнейшем такие предприятия мо­гут использовать свои кредиты на выбросы для собственной реконструкции, модернизации или расширения, а также про­дать их другому предприятию, нуждающемуся в таких креди­тах. Единственным условием такой продажи является нахож­дение этих предприятий в одном географическом районе. Считается, что такой подход позволяет:

• сократить суммарный выброс данного загрязняющего вещества при меньших издержках;

• сделать предприятия более инициативными в выборе методов снижения выбросов и точечных источников выбро­сов, где эти методы будут применяться;

• стимулировать инвестиции в более совершенное очист­ное оборудование и малоотходные производственные техно­логии.

Как уже отмечалось, основой программы являются кре­диты на выбросы, которые служат своеобразной валютой тор­говли излишками сокращения выбросов. Такие излишки могут быть созданы различными способами:

• установкой более эффективного очистного оборудования;

• переходом на малоотходные производственные технологии;

• реконструкцией или закрытием как предприятия в це­лом, так и отдельных производств.

Излишки сокращения выбросов могут стать кредитом на выбросы в том случае, если сокращение выбросов удовлетво­ряет следующим четырем требованиям:

- имеет не сезонный, периодический или временный характер, а носит постоянный характер;

• является добавочным к результатам фактического сни­жения выбросов согласно требуемому нормативному уровню;

• находится в рамках административно-правовой ответ­ственности местной или федеральной инспекции качества воздуха, иначе говоря, контролируется и предписывается эти­ми инспекциями;

- поддается количественному выражению или измерению. Цена кредитов на выбросы определяется соотношением

спроса и предложения: чем меньше предложений на рынке кредитов на выбросы, тем больше они стоят, и наоборот. Другими факторами, которые определяют цену таких креди­тов, являются:

• издержки, связанные с созданием излишков сокраще­ния выбросов;

• возможные выгоды и риск сделки по кредитам для про­давца в данный момент;

- расходы, связанные с осуществлением самой сделки. Спрос на кредиты для покупателя зависит от факторов:

• выгоды, связанной с возможными прибылями от строи­тельства или эксплуатации предприятия;

• стоимости осуществления сделки;

• риска, связанного с приобретением кредитов на выбросы.

Цены за кредиты будут подниматься до уровня, при кото­ром покупатели не захотят платить за излишки сокращения выбросов и предпочтут или не расширять производство или перенесут свое производство в более «дешевые» районы. Спрос в этом случае снизится, и цены стабилизируются.

Основу программы торговли выбросами составляют четы­ре экономических механизма:

• суммирование выбросов;

• компенсация выбросов;

• помещение кредитов на выбросы в «банки выбросов»;

• бабл-принцип.

Суммирование выбросов, или политика «облака»: поря­док, согласно которому кредиты на выбросы, которые полу­чены на предприятии, используются им самим. Эта полити­ка разрешает каждому природопользователю свободно рас­пределять выбросы между внутренними источниками на сво­их промышленных объектах таким образом, чтобы в целом они удовлетворяли всем стандартам выбросов. Причем природопользователь не имеет права наращивать выбросы одних видов загрязняющих веществ за счет дру­гих. Перераспределение выбросов должно осуществляться по каждому загрязняющему веществу отдельно. В резуль­тате не нужно следить за каждой «дымящейся трубой», а можно ограничиться заводом в целом, отдельные источни­ки которого как бы формируют «облако». Такой подход до­пускает маневр выбросами: природопользователь может отыскивать их оптимальное распределение, соответствую­щее минимальным издержкам контроля за загрязнением и очистки от загрязнения.

Экономический механизм компенсации выбросов заклю­чается в том, что строительство новых источников загрязне­ния и одновременное сдерживание загрязнений, например, воздушной среды в районах, где не выполняются федераль­ные стандарты качества воздуха, возможно только в том слу­чае, если дополнительный выброс загрязняющего вещества от этого источника будет компенсирован сокращением вы­бросов от других источников.

То есть данный механизм решает проблему экономическо­го роста в регионах, которые не удовлетворяют федеральным стандартам качества воздуха или воды. Новые хозяйствую­щие субъекты, расширяющие деятельность, связанную с рос­том выбросов, должны выкупить право на выбросы загрязня­ющих веществ (кредиты на выбросы) у других предприятий этого региона. Механизм компенсации предусматривает более чем 100% компенсацию с целью общего улучшения качества природных сред, например, воздушного бассейна. При этом продавцы обязаны сократить выбросы на величину, большую, чем будут выбрасывать покупатели. Пропорции компенсации должны быть тем выше, чем больше расстояние между новым источником выбросов и источником их компенсации. Так, например, в некоторых районах США это соотношение дости­гает 1,1-1,5. Самостоятельные сделки должны заключаться по каждому виду загрязняющего вещества. Естественно, по­купатели станут подыскивать самые дешевые варианты, по- этому издержки на улучшение качества воздуха (воды) в реги­оне минимизируются, а тенденция общего улучшения каче­ства воздуха или воды в районе после каждой сделки по про­даже кредита на выброс усилится.

«Банк выбросов» образуется излишками сокращения вы­бросов. Этот «банк» организует дальнейшее их использова­ние или продажу.

Такие «банки выбросов» организуются при региональных органах охраны и контроля природной среды. Например, «банк выбросов» действует при управлении качеством возду­ха штата Южная Каролина. В этом банке хранятся кредиты на выбросы твердых частиц, СО, NOx, SOx, летучих органи­ческих соединений. Подобные банки могут организовывать­ся в межрегиональные банковские системы, объединяющие «банки выбросов» разных регионов. Этот подход облегчает потенциальным покупателям кредитов на выбросы поиск подходящих продавцов, значительно сокращает издержки на такой поиск.

Развитием компенсационного подхода стал бабл-принцип (принцип «пузыря»). Бабл-принцип — это альтернативная стратегия административному контролю выбросов. Этот прин­цип предполагает, что региональная производственная дея­тельность, отрицательно влияющая на воздушную среду, осу­ществляется в некотором гипотетическом «пузырьке» доста­точно больших размеров. Другими словами, два и более то­чечных источников загрязнения представляются помещен­ными как бы в одном объеме под единым сводом. Это позво­ляет снижать суммарный выброс данного загрязняющего ве­щества, а не его выбросы на каждом точечном источнике. Задача регулирования в этом случае состоит в наиболее ра­циональном распределении между загрязнителями воздуш­ной среды (ограниченных объемом «пузырька») возможно­стей выбросов различных видов загрязняющих веществ. Пред­приятия, получившие разрешение на применение бабл-прин-ципа, могут снижать выброс определенных загрязняющих веществ на тех его точечных источниках, где природоохранные мероприятия приносят максимальный результат, напри­мер, снижают объем выбросов на единицу затрат. Таким об­разом, предприятия имеют экономию средств при одновре­менном сохранении качества воздушной среды и сохранении или снижении существовавшего уровня суммарного выбро­са. В США разрешение на применение бабл-принципа выда­ет ЕРА на основе конкретных заявок. Окончательно полити­ка торговли выбросами, в том числе и применение бабл-прин­ципа, сформировалась и введена в США в декабре 1986 г. В результате анализа различных подходов к управлению при­родопользованием можно сделать следующие выводы:

• применение рыночных подходов в природоохранной де­ятельности позволяет решать одновременно несколько эко­логических проблем, ввиду их взаимозависимости;

• традиционные административно-правовые подходы име­ют право на существование, если они дают положительный эффект.

Так, при сравнении таких экономических методов, как плата за загрязнение в форме платежей или налогов и тор­говля правами на выбросы, предпочтение отдается последней.

Это объясняется тем, что в случае платы за загрязнение труд­но рассчитать величину налога и соответствующий этой вели­чине уровень снижения загрязнения. В случае торговли права­ми, на выброс сначала рассчитывают необходимый уровень сни­жения загрязнения и, исходя из его величины, выдают разре­шение на выброс. Таким образом, система торговли правами на выброс весьма гибкая система и может быть приспособлена к новым, более жестким природоохранным нормативам.

Рыночный подход позволяет достигнуть более высокого уровня охраны природной среды при тех же удельных издер­жках на борьбу с загрязнением, стимулирует инициативу предприятий в отношении удобных им методов охраны при­родной среды. В результате предприятия будут стремиться принимать решения, связанные с меньшими издержками, применять новые технологии борьбы с загрязнением окру­жающей среды. Об экономической целесообразности изложенного подхода свидетельствуют подсчеты экспертов: только в химической промышленности США при сохранении общего объема выбро­сов, благодаря применению описанного механизма перерасп­ределения, расходы на поддержание стандартов качества воз­душной среды сократятся со 136 до 55 млн дол./год [38,48].

В целях упорядочения поступления платы за загрязнения может быть введено акцизирование загрязнений [49,50]. При этом предприятие (до отчетного периода) подает в природо­охранные органы сведения о планируемом загрязнении и приобретает лицензию, позволяющую выбросить его в объе­мах, указанных в лицензии. Если фактические выбросы ока­жутся меньше запланированных, предприятие может полу­чить остатки денежных средств или продать право на остав­шееся загрязнение другому предприятию. В противном слу­чае предприятие штрафуется.

В настоящее время Конгресс США принял решение и Агентство по охране окружающей среды выставляет (начи­ная с 1995 г.) на аукцион акции-разрешения на выброс 1 т диоксида серы. Во исполнение данного решения ТЭС, явля­ющиеся основным источником загрязнения атмосферы ди­оксидом серы, должны будут ограничивать объем выбросов последнего до величины, соответствующей акции-разреше­нию. В противном случае они облагаются крупными штра­фами, в исключительных случаях предусматривается даже тюремное заключение для руководителей предприятий, на­рушивших закон [48].

Таким образом, регулируя количество акций-разреше­ний, ежегодно выставляемых на аукцион, государство мо­жет эффективно регулировать общую величину выбросов диоксида серы (и не только этого вещества) в окружаю­щую среду. В последнее время принято решение о ежегод­ном снижении на 2 млн тонн выбросов оксидов азота. Со­общается о возможности участия в покупке акций-разре­шений общественных экологических организаций, при этом покупка одной акции будет равносильна выведению из об- щего количества выбросов 1 тонны того или иного вредно­го вещества [39].

Аналогичный рынок акций-разрешений планируется со­здать и по другим видам характерных загрязняющих веществ. В частности, ООН позитивно рассмотрела вопрос о создании международного рынка загрязнений на выбросы хлорфторуг-леродов, приводящих, как известно, к разрушению озоново­го слоя Земли.

Таким образом, по своей сути рыночные методы управле­ния природоохранной деятельностью направлены на обеспе­чение рационального использования ассимиляционного по­тенциала природной среды. Вначале общество определяет допустимые масштабы воздействия на среду обитания, затем оно (в лице государственных органов) распределяет лицен­зии (разрешения) между заинтересованными предприятия­ми. В дальнейшем (в отличие от административной и эконо­мической системы регулирования) предприятиям дается пол­ная свобода перераспределять, перепродавать лицензии. Орга­ны управления лишь следят за эквивалентностью сделок (т.е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличива­лось) и способствуют созданию рыночной инфраструктуры: контроль за деятельностью экологических банков и бирж, закрепление прав собственности и создание организаций, обес­печивающих реализацию этих прав.

Большинством специалистов признается, что рыночные методы — весьма перспективное направление развития меха­низма управления природоохранной деятельностью. В то же время они не могут заменить другие методы полностью. Каж­дый из рассмотренных подходов к управлению природополь­зованием имеет свои положительные и отрицательные сторо­ны, а следовательно, свою область применения, зависящую от экономического развития и традиций управления в стране.