Уровни участия общественности

Степень участия общественности в процессе принятия решений может быть различной. Эти градации иллюстрируются схемой «уровней участия общественности»

8	Гражданское управление
7	Делегирование полномочий
6	Партнерство
5	Учет мнения
4	Консультации
3	Информирование
2	Терапия
1	Манипулирование (имитация)

В соответствии с данной схемой степень участия возрастает снизу вверх. Две нижние ступеньки "лестницы" представляют ситуации, в которых участие общественности вообще отсутствует. Так, при манипуляции (имитации) речь идет не о реальном участии общественности, а об его имитировании. "Терапия" подразумевает, что сторона, принимающая решения, "обучает" граждан, убеждает их в безопасности или выгодности предлагаемого решения, не предоставляя при этом фактической информации в достаточном объеме и не предполагая какого-либо их вклада в процесс принятия решений.

Если в полной мере реализуются подходы, характерные для уровней информирования и консультаций, граждане имеют реальную возможность "знать" (получать информацию о намечаемой деятельности) и "говорить" (излагать свою точку зрения). Однако степень влияния, которой располагают граждане на этих уровнях, недостаточна, и граждане не могут быть уверены, что они "будут услышанными", то есть их точка зрения будет учтена при принятии решения.

Следующий уровень предполагает учет мнения граждан – общественность имеет право предлагать рекомендации, и они могут учитываться при принятии решения. Однако на этом уровне не существует какого-либо механизма, обеспечивающего общественности реальную возможность участвовать в выработке и принятии решения.

Выше располагаются уровни, на которых можно говорить о полномасштабном участии граждан в процессе планирования. Так, участие общественности может принимать формы партнерства, которое позволяет гражданам вести переговоры, добиваясь компромисса с другими участниками процесса и совместно вырабатывая решения. В ситуациях делегирования полномочий и гражданского управления граждане, не занимающие официальных позиций, имеют часть или даже всю полноту полномочий, необходимых для принятия решения. На практике ситуация, охарактеризованная как "гражданское управление", имеет место, например, в случае референдумов.

Можно утверждать, что работа на уровне манипуляции и терапии неэффективна для решения основных задач общественного участия. В то же время, реализация максимально «демократического» варианта в большинстве случаев не является ни оптимальной, ни возможной. Как правило, для проектов, вызывающих серьезную обеспокоенность общественности, целесообразно строить программы участия, ориентируясь на уровень партнерства. Для проектов, вызывающих меньший общественный интерес, часто можно ограничиться информированием и консультациями. Таким образом, значимость проекта для общественности является одним из важных факторов, определяющих предпочтительный уровень участия. Большинство реальных программ общественного участия находится на уровне информирования, консультаций или, в некоторых случаях, учета мнения общественности.

Следует отметить, что не существует одного уровня участия, оптимального для всех возможных ситуаций. Выбор такого уровня в каждом конкретном случае зависит от природы самого проекта, характера и масштабов его воздействия на ОС, требований законодательства, а также от уровня обеспокоенности общественности, демократических традиций, характерных для региона его реализации и прочих причин социально-экологического характера.

Задачи участия общественности

Задачами участия общественности являются:

• информирование;

• выявление общественных предпочтений;

• выработка идей, поиск решения проблем;

• получение комментариев и замечаний к проектным решениям;

• оценка альтернатив;

• преодоление конфликтных ситуаций и достижение консенсуса по тем или иным вопросам.

Методы взаимодействия с общественностью

Поставленные задачи определяют выбор форм и методов участия общественности. Одна из общих задач, возникающих в процессе ЭО, – информирование общественности. Эту задачу решают обычно с помощью публикации информационных материалов в прессе, подготовки теле- и радиопередач, распространения информационных листков, буклетов, аналитических брошюр. При подготовке публикаций следует учитывать местные особенности, уровень подготовленности населения к восприятию информации той или иной сложности, специфику социальных и этнических групп. Однако в случае масштабного проекта, вызывающего обеспокоенность общественности, этих форм может быть недостаточно даже для простого информирования. Полезными формами работы могут быть информационные семинары, организация посещений аналогичных объектов и т.п.

Ряд форм может использоваться в качестве инструмента получения информации от общественности. Это различные формы консультаций (очные и телефонные), сбор письменных комментариев, «горячие линии» и т.п. Можно отметить также опросы общественного мнения, социологические исследования.

Наконец, ряд форм участия в той или иной мере подразумевает участие общественности в выработке решения, партнерство общественности и сторон, принимающих решение.

Общественные слушания – одна из наиболее формализованных и структурированных форм работы с общественностью. Слушания нередко преследуют несколько взаимосвязанных целей – информирование общественности, обсуждение различных точек зрения на проблему, выработку компромиссных, взаимоприемлемых решений. Они предполагают четкое определение темы обсуждений, предварительное распространение информации по обсуждаемой теме, документирование мероприятия. Круглый стол – менее формализованное мероприятие, предназначенное, в первую очередь, для организации открытой дискуссии. Задачи общественных слушаний и встреч за круглым столом сходны; разница состоит в масштабах, организации, оформлении результатов. Неформальные встречи в малых группах позволяют детально изучить позиции сторон, их цели и ценности. Например, в ходе подобных встреч могут быть выработаны предложения, которые затем станут предметом обсуждения в рамках общественных слушаний.

Сходы – традиционная форма работы с населением в небольших сообществах (поселки, деревни), не превышающих несколько тысяч человек. Сходы могут используются в целях информирования, для обсуждения проблем местного уровня, выработки подходов к их решению. В процессе участия общественности возможно также использование уже существующих механизмов общественного диалога, например специализированных консультативных или координационных советов при органах местного самоуправления.

В ряде стран также существуют специфические формы участия общественности, установленные национальным законодательством. Такова, например, общественная экологическая экспертиза в России.

В идеале программа участия общественности должна начинаться на стадии решения вопроса о необходимости экологической оценки проекта и затем продолжаться в течение всего процесса.

Анализ необходимости ЭО (Скрининг)	Определение задач и планирование ЭО	Оценка воздействий и разработка мер по их смягчению	Оценка полноты и качества ЭО	Реализация и мониторинг
Необходимость и уровень ЭО	Воздействия и альтернативы, которые нужно рассмотреть	Разработка вариантов, оценка и смягчение воздействий	Итоговый документ ЭО (путем представления комментариев и замечаний); и участие в общественных слушаниях	Реализация проекта и мониторинг

Анализ необходимости экологической оценки проекта (скрининг)

Органы, принимающие решение о необходимости экологической оценки проекта, могут консультироваться с населением, которое может быть затронуто реализацией намечаемой деятельности, для того, чтобы более ясно понять характер и значимость вероятных воздействий. Эта информация поможет определить, необходима ли экологическая оценка проекта и на каком уровне она должна осуществляться.

Кроме того, на данном этапе целесообразно выяснить степень обеспокоенности общественности по поводу данного проекта, желания участвовать в процессе принятия проектных решений.

Определение задач и планирование экологической оценки проекта

На этапе определения задач экологической оценки необходимо выяснить, какие проблемы вызывают обеспокоенность общественности в наибольшей степени. Это внесет вклад в выявление значимых воздействий, позволит определить приоритетные проблемы для анализа на следующих этапах процесса экологической оценки проекта. Кроме того, взаимодействие с различными заинтересованными группами позволяет получить дополнительную информацию, необходимую для проведения ОВОС.

Взаимодействие с заинтересованными сторонами на данном этапе позволит составить адекватное Техническое Задание на проведение ОВОС в части организации и обеспечения участия общественности

Оценка воздействий и разработка мер по их смягчению

Эта стадия в наибольшей степени носит «научно-технический» характер. Однако содержанием этого этапа является не только прогноз величины воздействий, но и оценка их значимости, которая представляет собой соотнесение ожидаемых последствий с общественными представлениями об их допустимости. Следовательно, и на этом этапе консультации с заинтересованными сторонами необходимы. Кроме того, обсуждения могут помочь при выработке рекомендаций по смягчению воздействия

Представление документации по экологической оценке проекта, оценка полноты и качества

Обсуждение разработанных материалов, сбор замечаний и последующая корректировка проектных решений представляют собой одну из наиболее важных и одновременно наиболее проработанных стадий общественного участия. На этом этапе, как правило, представляются комментарии и замечания к материалам ОВОС, могут проводиться общественные слушания и другие мероприятия.

Реализация и мониторинг. На стадии осуществления намечаемой деятельности участие общественности может выражаться в общественном контроле за выполнением проектных решений и оценке соответствия реальных воздействий предсказанным на стадии ОВОС.

Для оправдания ухода от взаимодействия с общественностью может быть выдвинуто много причин.

Большинства рисков, связанных с участием общественности, можно избежать при надлежащем планировании. Еще более важно то, что в долгосрочной перспективе недостаток консультаций и участия общественности может представлять намного больший риск для проекта.

Некоторые из причин, которые часто выдвигаются как оправдание ухода от участия общественности, приведены ниже:

Это слишком рано; мы еще не сформулировали окончательный проект	Раннее информирование общественности минимизирует риск неверных и деструктивных слухов о намечаемой деятельности. Даже в ситуации, когда инициатор еще не имеет ясного представления о конкретных деталях проекта, обнародование целей намечаемой деятельности позволит начать устанавливать доверительные отношения с населением, а также может вызвать полезный вклад со стороны общественности в рассмотрение вариантов размещения и других альтернатив.
Это займет слишком много времени и будет стоить слишком дорого	Участие общественности может потребовать значительного времени и средств. Однако, планируя его заранее, интегрируя его в процесс разработки проекта, можно избежать чрезмерной длительности процесса. Затраты, вызванные отказом от вовлечения общественности, и связанные с задержками, необходимостью значительного пересмотра проекта или даже отказа от его осуществления могут быть большими, чем затраты на участие общественности.
Это вызовет оппозицию проекту, процесс будет перехвачен активистами	Тех, кто хочет выступить против проекта, не остановит отсутствие программы участия общественности. Такая программа может, однако, обеспечить, чтобы были заслушаны все стороны дебатов. Важно, чтобы проблемы, поднятые противниками проекта, были полностью исследованы по существу и по ним были приняты решения. Если воздействий нельзя избежать, но проект все же считается необходимым по другим причинам, программа участия общественности должна продемонстрировать всем, что проблемы отдельных групп населения решаются справедливым образом.
Мы получим замечания только от тех, кто способен четко сформулировать свои мысли	Тем, кто хорошо информирован, способен четко выразить свои мысли, принадлежит к влиятельным группам общества, легче использовать возможности, предоставленные участием общественности. Организаторы таких программ должны иметь это в виду и разрабатывать меры по обеспечению того, чтобы точка зрения «молчаливого большинства» была выражена и понята.
Местному населению непонятны поднятые вопросы	Недостаток научно-технического образования не означает недостатка интеллекта, понимания обстановки и местных условий. Нередко понимание ОС и ее реакции на изменения, которое проявляют представители местного населения, может быть более точным, чем предсказанное моделями.