("Принципы приватизации жилых помещений в Российской Федерации" (Свердлык г.А., Свердлык и.Г.) ("Юриспруденция", 2007)

Глава III. Принципы приватизации жилых помещений как элементы системы

§ 1. Проявление, закрепление, сущность и специфическая роль

принципов жилищного права в институте приватизации

жилых помещений

Принцип гласности приватизации гражданами жилых помещений. Сама по себе гласность - категория историческая, присущая славянским народам, ее истоки лежат в глубине веков. Н.М. Карамзин писал, что "...народ славянский, хотя и покорился князьям, но сохранил некоторые обыкновения вольности и в делах важных или в опасностях государственных сходился на общий совет. Сии народные собрания были древним обыкновением в городах российских, доказывали участие граждан в правлении и могли давать им смелость, неизвестную в державах строгого, неограниченного единовластия" <1>.

--------------------------------

<1> Карамзин Н.М. Предания веков. Сказания, легенды, рассказы из "Истории государства Российского". М., 1997. С. 116.

Содержание понятия "гласность" с общеполитических позиций определяется как "максимальная открытость и правдивость в деятельности государственных и общественных организаций, действенная и активная форма участия общественного мнения в демократическом решении важнейших проблем страны" <1>. Через гласность обеспечивается свободное функционирование в обществе социальной информации, прежде всего той ее части, которая используется (или может использоваться) для регулирования и саморегулирования социальных процессов на всех уровнях, начиная с индивидуального поведения и кончая политикой государства.

--------------------------------

<1> Краткий политический словарь. М.: Политиздат, 1988. С. 112.

Исторический опыт свидетельствует, что границы гласности в различные периоды истории России устанавливались неоднозначно и зависели от интересов политической власти.

Характеризуемый принцип является конституционным нормативно-руководящим положением, поскольку действующая Конституция Российской Федерации предоставляет гражданину "возможность свободного поиска, ПОЛУЧЕНИЯ (выделено нами. - И.С.) и распространения любой информации с помощью законных способов" (п. 4 ст. 29).

В современной правовой науке общие положения о гласности нашли освещение в большей мере в работах таких государствоведов, как В.Н. Кудрявцев <1>, В.А. Кряжков <2>, В.О. Лучин <3>.

--------------------------------

<1> См.: Кудрявцев В.Н. Ускорение социально-экономического развития и задачи ученых-юристов // Советское государство и право. 1986. N 7.

<2> См.: Кряжков В.А. Развитие института непосредственной демократии в современный период // Советское государство и право. 1988. N 9.

<3> См.: Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа // Советское государство и право. 1986. N 12.

Кроме того, принцип гласности приватизации жилых помещений был законодательно закреплен в ст. 20 ЖК РСФСР, в которой прямо указано, что "учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, установление очередности на получение жилой площади по договору найма, а также ее распределение в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда, ПРИОБРЕТЕНИЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ГРАЖДАНАМИ В СОБСТВЕННОСТЬ В ДОМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА ОСУЩЕСТВЛЯЮТСЯ ПОД ОБЩЕСТВЕННЫМ КОНТРОЛЕМ И С СОБЛЮДЕНИЕМ ГЛАСНОСТИ (выделено нами. - И.С.)". Таким образом, согласно приведенной норме ЖК РСФСР (в редакции Закона РСФСР от 6 июля 1991 г.) <1> под контролем общественности и с соблюдением гласности осуществляется приватизация жилых помещений или, иначе говоря, приобретение жилищ в собственность из государственного и муниципального жилищного фонда.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 93.

Хотя дальнейшего системного развития характеризуемый принцип в жилищном праве на уровне закона не получил, он присущ всему законодательству о приватизации жилых помещений. Он как бы просвечивает это законодательство изнутри. Проявление этого принципа состоит в том, что законодательство о приватизации жилых помещений носит открытый характер.

Сам Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не содержит конкретной нормы, которая закрепила бы этот принцип. Необходимым условием, обеспечивающим реализацию принципа гласности приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда, является доведение до граждан и компетентных должностных лиц текстов Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и других, тесно связанных с ним законов и подзаконных актов, регулирующих отношения по приватизации жилых помещений. Именно в этих целях Постановление Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" предписывает местным советам народных депутатов, предприятиям, учреждениям, то есть титульным владельцам жилых помещений, провести необходимые организационные мероприятия по обеспечению населения оперативной и доступной информацией о порядке и условиях приватизации жилых помещений. Изучение опыта организации приватизации жилых помещений в историческом плане свидетельствует о том, что администрации городов, поселков, предприятий и учреждений в установленных и доступных местах вывешивали тексты Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", местных положений о приватизации жилищных фондов, действующих в тех или иных регионах, бланки всей необходимой документации, которая заполнялась и предоставлялась в компетентные органы, осуществляющие приватизацию жилых помещений (бланки заявлений, договоров о передаче квартир, квитанций об уплате услуг по приватизации жилых помещений и т.п.).

Представляется, что в целях соблюдения принципа гласности приватизации жилых помещений и обеспечения гарантий его реализации следовало бы дополнить Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" нормой-принципом такого содержания: "Приватизация жилых помещений осуществляется гласно. Гласность, в частности, обеспечивается реальной возможностью ознакомления граждан с законодательством о приватизации жилых помещений, предоставлением им бланков всей необходимой документации и решением компетентных органов о приватизации жилых помещений".

Принцип соблюдения санитарных, технических и бытовых требований, которым должны соответствовать жилые помещения, находит выражение прежде всего в строительных нормах и правилах, допускающих сдачу в эксплуатацию жилых домов, отвечающих санитарным и бытовым требованиям. В свою очередь, ст. 22 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении не допускает заселения жилых помещений, не соответствующих санитарным требованиям. Относя к компетенции союзных республик установление жилищно-санитарных норм, Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик указывали, что они не могут быть менее девяти квадратных метров на одного человека. Существенной новеллой, развивающей характеризуемый принцип, являлась ст. 11 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", устанавливающая гибкий механизм определения социальной нормы площади жилья <1>. Согласно этому законодательному требованию "социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов".

--------------------------------

<1> Термин социальная норма площади жилья выражает то явление, которое ранее обозначалось термином "жилищно-санитарная норма".

Анализируемый принцип осуществляется не только на стадии предоставления жилых помещений в пользование гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящих на учете, но и при преобразовании отношений собственности на жилые помещения в процессе приватизации. Весьма значимо при этом, что характеризуемый принцип воплощен и в законодательстве России о приватизации жилья. Так, Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", исходя из анализируемого принципа, закреплял нормы, которые указывали, что не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии (ст. 4 указанного Закона), а приватизация занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, хотя и осуществляется в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", но за наймодателями сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда (ст. 16 названного Закона). Социальный смысл перечисленных норм Закона состоит в том, что аварийные дома и дома, требующие капитального ремонта и находящиеся в таком состоянии, когда они не соответствуют санитарным, техническим и бытовым требованиям, не могут быть приватизированы. Субъектам приватизации жилых помещений (гражданам и компетентным организациям) ст. ст. 21 - 24 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" предписывалось соблюдать анализируемый принцип также при обслуживании и ремонте приватизированных жилых помещений. Это нормативно-руководящее положение осуществляется через ненарушение субъектами приватизации нейтралитета, а также путем соблюдения предписания о том, что за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязательства по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками, если собственники приватизированных жилых помещений не заключат с другими субъектами хозяйствования договоры по ремонту и обслуживанию их жилых помещений.

Соблюдение санитарных, технических и бытовых требований способствует надлежащему использованию и сохранности жилых помещений, а следовательно, и жилищных фондов и укреплению законности в жилищной сфере. Это, в свою очередь, свидетельствует не только об одном из способов осуществления анализируемого принципа, но и о реализации задач жилищного законодательства.

Принцип стабильности правового положения граждан при приватизации жилых помещений, собственников жилищ и членов их семей. Этот принцип означает прочность, устойчивость, постоянство граждан в жилищно-правовой сфере. Удовлетворяя естественную потребность в жилье, граждане, очевидно, не могут довольствоваться только тем, что в тот или иной момент они пользуются занимаемым ими жилым помещением. Даже если граждане пользуются жилыми помещениями по договору социального найма или аренды, то и тогда прочность их правового положения в жилищной сфере обеспечивается реальной возможностью приобретать и отчуждать жилые помещения и жилые дома. Эта возможность обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги.

Новые способы осуществления характеризуемого принципа проявляются в создании условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье. Приватизация жилых помещений гражданами - один из способов удовлетворения потребности граждан в жилье. Принцип стабильности правового положения граждан при приватизации жилых помещений проявляет себя в том, что законодательство о приватизации требует дачи согласия на приватизацию жилого помещения как граждан, проживающих в жилом помещении на момент решения вопроса о его приватизации, так и тех, кто фактически не проживает в жилом помещении, но на момент приватизации не потерял право пользования им. В частности, Судебная коллегия Верховного Суда РФ своим Определением от 21 июня 1993 г., со ссылкой на ст. 53 действовавшего на тот момент Жилищного кодекса, установила, что "если граждане перестали быть членами семьи нанимателя, но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, они имеют такие же права и несут такие же обязанности, как наниматель и члены его семьи" <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1993. N 11. С. 6.

Указанный принцип закрепляется многими положениями российского законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние лица, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, которым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетними собственность. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 3 названного Закона для совершения сделок в отношении приватизированных жилых помещений, в которых проживают имеющие право пользования данным жилым помещением несовершеннолетние - независимо от того, являются ли они собственниками, сособственниками или членами семьи собственников, в том числе бывшими, - требуется предварительное разрешение органов опеки и попечительства. На приведенные выше нормы законодательства не раз ссылалась Судебная Коллегия Верховного Суда РФ <1>, а Определением от 6 мая 1997 г. она прямо установила, что невыполнение указанных требований Закона является существенным нарушением норм материального права <2>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 4. С. 7.

<2> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 9. С. 13.

В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" граждане, занимающие жилые помещения в домах соответствующих жилищных фондов по договору найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести это помещение в собственность, в том числе совместную либо долевую. Исходя из этого положения Закона возможна передача занимаемого семьей жилого помещения в собственность не всех членов семьи, а некоторых из них или даже в собственность одного из проживающих в жилом помещении, если на это выразили согласие все другие совершеннолетние пользователи жилья.

Благодаря функционированию указанного принципа прочное положение членов семьи нанимателя обеспечивается с момента выражения его воли на приватизацию жилого помещения, когда он по независимым причинам был лишен возможности соблюсти все формальные правила оформления документов на приватизацию. На этой позиции твердо стоит и судебная практика. Так, президиум Пензенского областного суда в Постановлении по конкретному делу от 14 января 1994 г. указал: "Если гражданин, подавший заявление о приватизации жилья и необходимые для этого документы, умер до оформления и регистрации договора о передаче жилого помещения в собственность, то его смерть не является основанием к отказу в удовлетворении права на приватизацию жилого помещения" <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 5.

Еще более прочное правовое положение в жилищной сфере занимают бывшие наниматели и члены их семей, проживающие в домах государственного и муниципального жилищного фонда, то есть граждане, которые приватизировали жилые помещения и стали их собственниками. Граждане, ставшие собственниками приватизируемых жилых помещений, владеют, пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению. Они вправе продавать, завещать, сдавать в аренду эти помещения, а также совершать с ними любые иные сделки, не противоречащие действующему законодательству (ст. 3.1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Согласно действующему ЖК РФ лишить собственника права пользования принадлежащим ему помещением или изъять его можно лишь по основаниям, предусмотренным законом, и только по решению суда.

Принцип бережного отношения субъектов приватизации к приватизируемым жилым помещениям. Этот принцип берет свое начало из общесоюзного жилищного законодательства. В свое время он был закреплен в ст. ст. 7 и 47 Основ жилищного законодательства и конкретизирован в ЖК РСФСР. Так, ст. 10 ЖК РСФСР обязывала граждан бережно относиться к дому, в котором они проживают, использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, соблюдать правила пользования жилыми помещениями. Статья 4 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" закрепляла характеризуемый принцип в виде обязанности и ответственности граждан и юридических лиц бережно относиться к жилищному фонду. С незначительными терминологическими изменениями все перечисленные нормы содержатся в действующем ЖК РФ. Позитивными (и заслуживающими серьезного внимания) являлись следующие положения законодательства о приватизации жилья, развивающие и закрепляющие этот принцип: 1) обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений осуществляется с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта жилищного фонда на условиях, установленных для домов государственного и муниципального жилищного фонда, за счет средств их собственников (ст. 21 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); 2) за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязательства по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (ст. 22 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); 3) контроль за техническим состоянием и ремонтом приватизированного жилищного фонда осуществляют органы местной администрации и местного самоуправления (ст. 25 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") <1>. Ясно, что осуществление принципа бережного отношения субъектов приватизации к приватизируемым жилым помещениям предполагает содержание их в надлежащем состоянии, а в этих целях необходим ремонт и контроль за его проведением.

--------------------------------

<1> Приведенные ст. ст. 21, 22, 25 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" утратили силу в связи с введением в действие ЖК РФ (см.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации").

Переустройство и перепланировка жилого помещения его собственником могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры с соблюдением прав и законных интересов других собственников, арендаторов, нанимателей и допускаются лишь с согласия компетентных органов. В Москве, например, в качестве таковых выступают: Госсанэпиднадзор, Госпожнадзор и организации, обеспечивающие эксплуатацию помещений <1>. В других субъектах Российской Федерации в качестве компетентных органов выступали аналогичные организации.

--------------------------------

<1> См.: Порядок оформления документов о разрешении перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах в г. Москве // Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. Вып. 3. М.: Центр содействия жилищной реформе, 1995. С. 72 - 73. Поскольку указанный порядок формировался до принятия и вступления в силу действующего ЖК РФ, то в связи с вступлением указанного ЖК РФ в силу сложившийся в г. Москве порядок оформления документов о переустройстве, переоборудовании и перепланировке, равно как и компетентные органы, разрешающие или запрещающие переустройство или перепланировку жилого помещения, должны быть приведены в соответствие с нормами ст. ст. 25 - 29 ныне действующего ЖК РФ.

Руководствуясь принципом бережного отношения собственников жилья к приватизированным ими жилым помещениям, законодатель исходит из того, что переоборудование и перепланировка жилых помещений не должны приводить к: 1) нарушению прочности или разрушению несущих конструкций здания; 2) ухудшению сохранности и внешнего вида жилых домов; 3) совершению переустройств и перепланировок, затрудняющих возможность доступа к инженерным коммуникациям и отключающим устройствам энерго-, газоснабжения. Лица, допустившие самовольное переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, могут быть обязаны по суду за свой счет привести эти помещения в прежнее состояние.

Действующий ЖК РФ содержит пять норм, специально посвященных переустройству и перепланировке жилого помещения, однако в них нет указания на цель переустройства. В этой связи следует отметить, что в ст. 25 ЖК РФ переустройство и перепланировка жилого помещения могут производиться только в целях повышения его благоустройства и улучшения условий проживания в жилом помещении с соблюдением прав и законных интересов других собственников, арендаторов и нанимателей.

Предоставляя собственникам жилых помещений правомочия по владению, пользованию и распоряжению своими жилищами (п. 1 ст. 30 ЖК РФ), законодатель исходит из недопустимости злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ). Когда поведение собственников жилых помещений противоречит характеризуемому принципу (несмотря на предупреждение и принятие к ним компетентными органами административных мер, собственники продолжают, например, использовать жилые помещения не по назначению, нарушают жилищные права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращаются с жилыми помещениями, допуская их разрушение), суд может принять решение о лишении собственников жилья. Правовым основанием для принятия такой санкции до принятия действующего ЖК РФ являлась ст. 293 ГК РФ. По иску органа местного самоуправления суд может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств, за вычетом расходов на исполнение судебного решения. Правительство г. Москвы в лице мэра систематически дает указание префектурам административных округов, Государственной жилищной инспекции г. Москвы выявлять допущенные собственниками жилых помещений нарушения и предъявлять в народные суды иски о прекращении права собственности на жилые помещения таких собственников-нарушителей <1>.

--------------------------------

<1> См., например: распоряжение мэра г. Москвы от 10 апреля 1996 г. N 108-РМ "Об усилении борьбы со злостными нарушениями в использовании жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц // Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. Вып. 1. М.: Центр содействия жилищной реформе, 1994. С. 43 - 44.