8.3. Контрольные административные процедуры

неюрисдикционного характера, применяемые

в конкурентном регулировании и контроле

Помимо указанных выше административных процедур, связанных с реализацией административно-юрисдикционных полномочий в административном и судебном порядке, необходимо и упомянуть некоторые иные административные процедуры, применяемые в конкурентном регулировании. Среди таких процедур необходимо назвать прежде всего:

1. Процедуры согласования проектов соглашений, сделок и действий хозяйствующих субъектов, а также актов органов власти уполномоченными органами власти в сфере конкурентного регулирования в целях обеспечения конкуренции.

2. Процедуры проведения административных расследований при введении мер защитного характера в отношении иностранных импортеров в целях экономической защиты отечественных рынков и производителей от недобросовестной иностранной конкуренции.

3. Процедуры согласования сделок в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обороны и безопасности страны.

4. Процедуры проведения уполномоченными органами власти в сфере конкурентного регулирования инициативных проверок деятельности хозяйствующих субъектов, органов власти, иных лиц на предмет соответствия требованиям конкурентного законодательства.

Процедуры согласования проектов соглашений, сделок и действий хозяйствующих субъектов, а также актов органов власти уполномоченными органами власти в сфере конкурентного регулирования. В данной группе можно выделить несколько подгрупп:

- процедуры согласования сделок и действий хозяйствующих субъектов (первая подгруппа);

- процедуры согласования проектов соглашений хозяйствующих субъектов (вторая подгруппа);

- процедуры согласования актов органов власти (третья подгруппа).

Процедуры первой подгруппы применяются в целях:

- антимонопольного контроля;

- контроля деятельности субъектов естественных монополий.

В целях антимонопольного контроля процедуры согласования сделок и действий хозяйствующих субъектов реализуются в рамках института контроля экономической концентрации. Посредством этих процедур предупреждается монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов в форме злоупотреблений доминирующим положением. Целью контроля определенных сделок и действий наиболее крупных, мощных в экономическом отношении хозяйствующих субъектов является в самом общем виде предупреждение возникновения на рынке в результате таких сделок и действий ситуаций, характеризующихся наличием условий и предпосылок для удобного злоупотребления хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением. Подробнее об этих процедурах см. далее в лекции, посвященной вопросам противодействия злоупотреблениям хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением на рынке (см. Механизмы предупреждения таких злоупотреблений).

Согласование сделок и действий субъектов естественных монополий осуществляется федеральным органом регулирования естественных монополий. Однако цели и задачи согласования сделок и действий субъектов естественных монополий отличаются от целей и задач согласования сделок и действий хозяйствующих субъектов в рамках института контроля экономической концентрации, предусмотренного антимонопольным законодательством. В соответствии со ст. 7 Закона о естественных монополиях контроль сделок и действий субъектов естественных монополий осуществляется в целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий. Определяя эти цели и задачи, ст. 7 устанавливает, что органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с данным Законом, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

В части согласования сделок и действий субъектов естественных монополий роль федерального органа регулирования естественных монополий в настоящее время выполняет ФАС России.

Основные вопросы согласования сделок и действий субъектов естественных монополий определены в ст. 7 Закона о естественных монополях. Согласно ч. 3 ст. 7 данного Закона требования к содержанию информации по согласовываемым сделкам и действиям и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответствующим органом регулирования естественной монополии. В настоящее время полномочия по рассмотрению таких ходатайств, т.е. полномочия по согласованию указанных сделок и действий, предоставлены антимонопольному органу - ФАС России, который, таким образом, и должен утверждать соответствующие требования к содержанию информации по согласовываемым сделкам и действиям и форме ее представления, а также порядок рассмотрения указанных ходатайств. В соответствии с данным положением Закона о естественных монополиях в настоящее время эти вопросы регламентированы в Правилах рассмотрения Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами ходатайств и уведомлений, представляемых в соответствии с требованиями ст. 7 Федерального закона "О естественных монополиях", утвержденных Приказом ФАС России от 16 марта 2006 г. N 54.

Процедуры второй подгруппы осуществляются также в целях антимонопольного контроля, точнее говоря, в целях предупреждения заключения соглашений, ограничивающих конкуренцию, и контроля за такими соглашениями в целях предотвращения и пресечения негативных последствий для потребителей, экономики, конкуренции, которые могут возникнуть вследствие таких соглашений. Указанные процедуры установлены в ст. 35 "Государственный контроль за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов" гл. 7 "Государственный контроль за экономической концентрацией" Закона о защите конкуренции. Контроль указанных соглашений осуществляется антимонопольным органом. Подробно эти процедуры будут рассмотрены в лекции, посвященной антимонопольному контролю за ограничивающими конкуренцию соглашениями или согласованными действиями хозяйствующих субъектов.

Процедуры третьей подгруппы осуществляются, в частности, в целях антимонопольного контроля предоставления уполномоченными органами власти государственной или муниципальной помощи. Данный вид антимонопольного контроля осуществляется антимонопольным органом в соответствии с процедурами, определенными в гл. 5 "Предоставление государственной или муниципальной помощи" Закона о защите конкуренции. Подробно эти процедуры будут рассмотрены в лекции, посвященной антимонопольному контролю органов власти (см. Вопросы антимонопольного контроля за предоставлением государственной или муниципальной помощи).

Процедуры проведения административных расследований при введении мер защитного характера в отношении иностранных импортеров в целях защиты отечественных рынков и производителей от недобросовестной иностранной конкуренции. Процедуры проведения административных расследований применяются в сфере обеспечения добросовестной конкуренции в области внешнеэкономической деятельности. Цели и содержание данных процедур определены и установлены в Федеральном законе о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров. Процедуры применяются при принятии решения о введении мер защитного характера в отношении иностранных импортеров в целях защиты отечественных рынков и производителей от недобросовестной иностранной конкуренции.

Подробнее эти процедуры будут рассмотрены далее, в лекции, посвященной комплексному рассмотрению вопросов регулирования внешнеторговой деятельности в целях защиты экономических интересов Российской Федерации и отечественных производителей от негативных проявлений иностранной конкуренции, недоброжелательного экономического поведения иностранных производителей и государств.

Процедуры согласования сделок в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обороны и безопасности страны. Система и механизмы контроля иностранных инвестиций в стратегические с точки зрения обороны и безопасности государства предприятия России установлены Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства". Данным Законом устанавливаются ограничения иностранных инвестиций в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, в целях обеспечения обороны и безопасности России законодательно ограничиваются конкурентные права иностранных инвесторов в части возможности приобретать определенные права в отношении хозяйственных обществ, имеющих для России стратегическое значение. Следовательно, данный институт контроля занимает свое место в системе правового регулирования конкуренции и монополии. С одной стороны, в рамках данного института устанавливаются некоторые ограничения конкурентных прав иностранных инвесторов, т.е. законодательно, в публичных интересах устанавливаются изъятия, исключения из общего правила свободы конкуренции. С другой стороны, следует отметить, что практика реализации контрольных полномочий в отношении иностранных инвесторов сама также может быть объектом государственного конкурентного контроля. Речь идет о том, что ограничения иностранных инвесторов в соответствии с указанным выше Законом могут вводиться и реализовываться лишь настолько, насколько это установлено и допустимо законодательством России, в данном случае указанным выше Законом о порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Основным контрольным инструментом в данной сфере являются процедуры согласования сделок, совершаемых иностранными инвесторами в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такие сделки согласовываются в рамках предварительного и последующего контроля путем подачи в уполномоченные органы ходатайств и уведомлений о совершении сделок, подпадающих под действие указанного Закона. Внешне этот институт согласования напоминает порядок согласования сделок и действий в рамках контроля экономической концентрации, установленного антимонопольным законодательством, или в рамках контроля сделок и действий, установленного законодательством о естественных монополиях, о чем шла речь выше. Однако есть и свои особенности. Во-первых, отличаются цели и задачи такого контроля - это не определенные рыночные блага (обеспечение или развитие конкуренции, защита потребителей, развитие экономики), а стратегические интересы обороны и безопасности государства. Во-вторых, отличается субъектный состав органов, принимающих решение о согласовании соответствующих сделок. Подготовительную работу по выработке позиции, решения по сделке выполняет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, в настоящее время антимонопольный орган - ФАС России, который также в некоторых случаях, установленных данным Законом, вступает во взаимодействие с ФСБ России, когда требуется определить, приведет или нет совершение данной сделки к угрозе национальной безопасности. Окончательное же решение принимает специально созданная на основании Закона Правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Полномочия указанной комиссии, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (ФАС России), а также федерального органа в области государственной безопасности (ФСБ России) по реализации указанных процедур, а также иных контрольных действий, предусмотренных данным Законом, определены в указанном Законе, а также в Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 июля 2008 г. "О Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации" (подробнее см. подраздел 3.19).

Процедуры проведения инициативных проверок деятельности хозяйствующих субъектов, органов власти, иных лиц на предмет соответствия требованиям конкурентного законодательства. Процедуры проведения инициативных проверок деятельности хозяйствующих субъектов, органов власти, иных лиц на предмет соответствия требованиям конкурентного законодательства предусмотрены в различных направлениях конкурентно-правового регулирования и контроля, в том числе и в целях антимонопольного законодательства - в Законе о защите конкуренции, и в целях контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях - в законодательстве о естественных монополиях. Вопросы проведения инициативных проверок в сфере размещения заказов, осуществляемых контролирующими органами, регламентированы в законодательстве о размещении заказов. В Законе о размещении заказов такие инициативные проверки именуются плановыми проверками, в ходе которых проверяются действия заказчиков, иных лиц на предмет соответствия требованиям законодательства о размещении заказов. Плановые проверки инициируются контролирующими органами на основе предварительной программы проведения проверок тех или иных заказчиков - органов власти, других бюджетных учреждений, иных лиц. Плановые проверки следует отличать от другого вида проверок в сфере публичного заказа - внеплановых проверок, которые представляют собой рассмотрение контролирующими органами в сфере размещения заказов жалоб участников процедур размещения заказов на действия заказчиков, иных лиц при проведении процедур размещения заказов, а также проведение контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с ч. 9 ст. 17 Закона о размещении заказов.

Также следует отметить, что ч. 3 ст. 17 Закона о размещении заказов на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, возложена обязанность установления порядка проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, т.е. проверок, которые проводятся по инициативе самих контролирующих органов, причем федерального, регионального и муниципального уровней.

В настоящее время функции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, возложены на Минэкономразвития России. Таким образом, Минэкономразвития России должно утвердить порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение плановых проверок соблюдения законодательства о размещении заказов.

Проведение инициативных проверок контролирующими органами исполнительной власти осуществляется также и в других сферах и направлениях конкурентного регулирования и контроля, в том числе в сфере применения рекламного законодательства и др.

Следует отметить, что указанные выше инициативные проверки не связаны непосредственно с изданием юрисдикционных актов, но в случае обнаружения в ходе таких проверок признаков нарушений законодательства являются основанием для возбуждения соответствующих административных дел в соответствии с требованиями и процедурами, установленными в КоАП РФ и/или в других законах, определяющих вопросы правового регулирования конкуренции и монополии. В частности, ст. 39 Закона о защите конкуренции одним из оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства указывает такое, как обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, следовательно, в том числе и в результате проведения инициативных проверок.

При обнаружении в ходе проверок признаков уголовных преступлений соответствующие материалы проверок передаются в правоохранительные органы.