Тема №4 Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 8 Конституции Российской Федерации).

Муниципальная собственность имеет ряд специфических особенностей, присущих только данной форме собственности, которые позволяют выделить ее в самостоятельный вид публичной (общественной) собственности. Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Данная особенность является следствием природы местного самоуправления, закрепленной в конституционной норме, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Отличие муниципальной собственности от собственности государственной состоит в плоскости решаемых задач в процессе управления объектами собственности.

Муниципальная собственность – самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности, и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.

Собственником муниципального имущества является муниципальное образование, от его имени функции собственника исполняют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с уставом муниципального образования.

Гражданским кодексом РФ установлено, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». Одновременно определено, что «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом». Таким образом, в отношении объектов муниципальной собственности муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Владение – форма правообладания, отражающая документально закрепленную фиксацию объекта, оформление его принадлежности субъекту.

Пользование – форма правообладания, отражающая применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя.

Распоряжение – форма правообладания, отражающая право и возможность субъекта поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразованию в другой объект и даже ликвидации.

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.

В собственности муниципальных образований может находиться:

• имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом вопросов местного значения;

• имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им на основании соглашения, заключенного муниципальным районом и городским либо сельским поселением;

• имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

• имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, предоставленных органам местного самоуправления отдельными федеральными законами. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, также могут находиться в муниципальной собственности. Перечень имущества является исчерпывающим (ст.ст. 50, 51).

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, непредназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, обеспечивающим реализацию полномочий по решению вопросов местного значения, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества), либо отчуждение в соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества. В соответствии со п. 8 ст. 85, органы местного самоуправления:

• до 1 января 2008г. обеспечивают безвозмездную передачу в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации имущества, не обеспечивающего осуществление полномочий по решению вопросов местного значения и предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий в порядке, предусмотренном пунктом 11 ст. 154 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ…» от 22.08.2004 № 122-ФЗ и постановления Правительства РФ от 13.06.2006г. № 374;

• до 1 января 2009 г. осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или производит перепрофилирование муниципального имущества, не обеспечивающего решение вопросов местного значения и не переданного в федеральную собственность.

Разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности между городскими поселениями, сельскими поселениями, городскими округами и муниципальными районами осуществляется в соответствии с пунктом 11.1 ст. 154 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ…» от 22.08.2004 № 122-ФЗ в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ, в частности Законом Владимирской области «О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями Владимирской области» от 10.04.2006 № 39-ОЗ, с учетом требований Постановления Правительства РФ от 31.12.2004г. № 903 «Об утверждении Правил разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного (разделительного) акта».

Законы субъектов Российской Федерации о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления.

Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан передать его, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять на основании закона субъекта Российской Федерации в трехнедельный срок после вступления данного закона в силу. Органы местного самоуправления, наделенные соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта Российской Федерации передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность. Изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений вносятся в двухмесячный срок. Основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон субъекта Российской Федерации. Не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта Российской Федерации о разграничении указанного имущества.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст.ст. 125, 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации). Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами: передают муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образования, отчуждают, совершают иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с федеральным законом от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и иными федеральными законами. Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия (ст.ст. 113-114 ГК РФ) и учреждения в т.ч. и автономные (ст. 120 ГК РФ), участвовать в создании межмуниципальных хозяйственных обществ, необходимых для решения вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления, в пределах своих полномочий, закрепленных в уставе муниципального образования, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должности и освобождают от должностей руководителей предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в соответствии с уставом муниципального образования, направляют часть прибыли от использования имущества находящегося в хозяйственном ведении предприятия в бюджет муниципального образования. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ), а за учреждениями (в т.ч. автономными учреждениями) на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Органы местного самоуправления вправе передавать имущество в аренду (срочное возмездное пользование) (гл. 34 ГК РФ), а также в пользование по концессионному соглашению (Федеральный Закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005г. №115-ФЗ).

Разграничение прав собственности на земельные участки осуществляется в соответствии с Земельным Кодексом РФ, Федеральным законом от 17.04.2007 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный Кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного Кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ», Федеральным законом «О государственной регистрации прав на имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ, Федеральным законом от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую».

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования в расчете на финансовый год.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан (ст. 56);

• доходы от местных налогов и сборов (ст. 57);

• доходы от региональных налогов и сборов (ст. 58);

• доходы от федеральных налогов и сборов (ст. 59);

• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (ст.ст. 60-61);

• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности (ст. 217 ГК РФ, ст. 42 Бюджетного Кодекса РФ);

• часть прибыли муниципальных предприятий (ч. 1 ст. 295 ГК РФ);

• штрафы, установление которых в соответствии с Федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

• добровольные пожертвования;

• иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В доходы местных бюджетов также зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 63).

Формирование бюджета муниципального образования осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса РФ, на основании Федерального закона «О бюджетной классификации в Российской Федерации» в порядке, предусмотренном Положением о бюджетном процессе муниципального образования, утвержденного представительным органом местного самоуправления.

Законодательством определено закрепление за каждым типом муниципального образования собственных доходных источников, исходя из их предметов ведения. В частности, определены налоги, зачисляемые в бюджет поселений:

• 100% земельного налога;

• 100 % налога на имущество физических лиц;

• 10% налога на доходы физических лиц;

• 30% единого сельскохозяйственного налога (ст. 61 БК РФ).

Установлены нормативы отчислений от налогов в бюджет муниципального района: налог на доходы физических лиц - 20%, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 90%, единый сельскохозяйственный налог - 30%, госпошлина - 100%, земельного налога, взимаемого на межселенных территориях - 100 %, налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях - 100 % (ст. 61.1. БК РФ).

Для городского округа нормативы отчислений от налоговых доходов составляют нормативы для поселения и муниципального района (ст. 61.2. БК РФ).

Неналоговые доходы местных бюджетов определены в статье 62 Бюджетного Кодекса РФ.

Разграничение налоговых доходов Бюджетным Кодексом РФ между бюджетами разных уровней бюджетной системы создает стабильные правила взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые не подлежат ежегодному пересмотру и нацеливают органы местного самоуправления на развитие собственной налоговой базы.

Расходное обязательство органов местного самоуправления - это обусловленная муниципальными правовыми актами обязанность муниципального образования предоставлять физическим и юридическим лицам средства соответствующего бюджета. Только при наличии муниципального правового акта органа местного самоуправления появляется расходное обязательство в местном бюджете.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в двух случаях:

• при принятии муниципального правового акта органом местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона «Об общих принципах...»;

• при принятии муниципального правового акта органом местного самоуправления при исполнении им отдельных государственных полномочий (ст. 86 БК РФ).

Межбюджетные отношения - взаимоотношения между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Законом Владимирской области «О межбюджетных отношениях во Владимирской области» предусмотрены следующие формы финансовой помощи из областного бюджета:

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

• субсидии местным бюджетам;

• субвенции местным бюджетам;

• иные межбюджетные трансферты.

Бюджетные полномочия органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений включают:

• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов в бюджеты поселений и предоставление межбюджетных трансфертов;

• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации нормативов отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (органы местного самоуправления муниципальных районов).

На основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района, отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования и в иных случаях, установленных федеральным законом, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов. Временная финансовая администрация на срок до одного года вводится по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации. В иных случаях решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта (ст. 75).