Тема №2. Территориальные основы местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления - совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: порядок формирования и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Принципы территориальной организации местного самоуправления:

• местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских и иных поселениях;

• население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено право на осуществление местного самоуправления;

• обеспечение экономических и организационных условий для осуществления населением местного самоуправления;

• обеспечение целостности территории муниципального образования;

• обязательный учет мнения и интересов населения при изменении границ и преобразовании муниципального образования;

• учет исторических и иных местных традиций;

• в территории муниципальных образований включаются земли, необходимые для развития.

Местное самоуправление осуществляется в рамках административно-территориального устройства субъектов РФ. Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения административно-территориальных образований и единиц, а также установление и изменение их границ, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Административно-территориальная единица - часть территории субъекта РФ, включающая один населенный пункт (город, поселок, сельский населенный пункт) или район в городе, являющимся административно-территориальным образованием, имеющая установленные в соответствии с законодательством название и границы. Административно-территориальное образование - объединение различных категорий административно-территориальных единиц, в границах которого могут быть созданы территориальные органы государственной власти области и (или) органы местного самоуправления. Формирование муниципальных образований и установление границ муниципальных образований осуществляется на основе административно-территориального устройства субъекта РФ. В границах муниципального образования (городского либо сельского поселения, городского округа) может находиться одна или несколько административно-территориальных единиц – населенных пунктов (город, поселок, село, деревня, станица, аул, кишлак и т.д.). Основой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации является поселенческий принцип, согласно которому территории муниципальных образований состоят из городских и сельских поселений. Установление и изменение границ муниципальных образований, преобразование и упразднение муниципальных образований определяются законами субъектов РФ с соблюдением требований федерального законодательства.

Под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Обязательные признаки муниципального образования:

1. наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ;

2. наличие выборных и иных органов местного самоуправления, в структуру которых включены: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования и местная администрация;

3. наличие местного бюджета, формируемого, утверждаемого и исполняемого в соответствии с бюджетным законодательством;

4. наличие муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований;

5. наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, обязательных для реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Формирование муниципальных образований осуществляется на основе целостности и компактности территории, что означает:

• границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта;

• территория поселения не может находиться внутри границ другого поселения;

• граница муниципального района не могут пересекать границы поселения.

Виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург).

На территории Владимирской области сформировано:

• городских округов - 5 (г. Владимир, г. Гусь-Хрустальный, г. Ковров, г. Муром, г. Радужный);

• муниципальных районов - 16;

• городских поселений - 26;

• сельских поселений - 80;

• всего муниципальных образований - 127.

Под преобразованием муниципальных образований понимаются:

• объединение муниципальных образований;

• разделение муниципальных образований;

• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Законом установлен порядок учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований:

• объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого их объединяемых муниципальных районов;

• разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения, выраженного представительным органом муниципального района;

• объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

• разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

• объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Изменение статуса городского поселения при отсутствии согласия населения городского поселения и (или) населения муниципального района не допускается. Мнения населения выявляются путем голосования в соответствии с законом субъекта РФ, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района.

Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек при условии положительного решения принятого на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Соотносительно виду муниципального образования, законом предусмотрен перечень вопросов местного значения.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых, в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых, в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² Вопросы местного значения разграничены законом между поселениями (ст. 14), муниципальными районами (ст. 15) и городскими округами (ст. 16). Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов муниципальных образований, передающих осуществление полномочий. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Перечень полномочий установлен федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, однако не является исчерпывающим и дополняется федеральным законодательством иных отраслей права. Общий перечень полномочий определяется уставом муниципального образования и соотносится с полномочиями органов местного самоуправления, составляющих структуру органов местного самоуправления.

В соответствии с федеральным законодательством органы местного самоуправления городских и сельских поселений, городского округа и муниципального района вправе решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ («факультативные права», - ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1), за счет собственных доходов местного бюджета (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, не переданных им законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципальных образований, если это участие определено федеральными законами, предусматривающими возможность таких расходов.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, иными нормативными правовыми актами не допускается. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет средств, предоставляемых местным бюджетам (субвенций из бюджетов субъектов РФ). Органы местного самоуправления имеют право использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случае и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, и несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах, выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Исполнение полномочий органов государственной власти, переданных органам местного самоуправления законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, контролируется органами государственной власти. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушения, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке. Законами Владимирской области органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов наделены государственными полномочиями:

- по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- по исполнению мер социальной поддержки, направленных на воспитание и обучение детей-инвалидов дошкольного возраста в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и по социальной поддержке детей-инвалидов дошкольного возраста;

- по исполнению мер государственного обеспечения и социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- по обеспечению охраны музейных фондов, находящихся в областной собственности;

- по исполнению мер социальной поддержке отдельных категорий граждан по зубопротезированию и лекарственному обеспечению;

- по регистрации актов гражданского состояния;

- по вопросам административного законодательства;

- по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству во Владимирской области;

- по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Особым видом муниципальных образований являются закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых федеральным законодательством.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

Решение о создании (преобразовании), реорганизации закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации. Предложение о создании (преобразовании), реорганизации закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации. Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого (преобразуемого), реорганизуемого закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При установлении и (или) изменении границ закрытого административно-территориального образования и при его реорганизации требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

• установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

• определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

• медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий;

• выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами, указанными в пункте 1 настоящей статьи;

• обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности.

Главой местной администрации закрытого административно-территориального образования является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования. Общее число членов конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования. При формировании конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании одна треть ее членов назначается представительным органом закрытого административно-территориального образования, одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), одна треть - федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты. Полномочия главы местной администрации закрытого административно-территориального образования прекращаются досрочно в случаях, установленных законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении, а также в случае реорганизации закрытого административно-территориального. Глава закрытого административно-территориального образования, избранный до дня вступления в силу настоящего Федерального закона на муниципальных выборах и возглавляющий местную администрацию, осуществляет свои полномочия до истечения срока полномочий, определенного уставом закрытого административно-территориального образования.

Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования согласовывают с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты:

• планы и программы комплексного социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования;

• генеральный план закрытого административно-территориального образования;

• подготовленные на основе генерального плана закрытого административно-территориального образования проекты планировки территории;

• резервирование земель в границах закрытого административно-территориального образования для муниципальных нужд.

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – обусловлены двойственной природой управления в указанных территориях. Так как они являются субъектами Российской Федерации, власть в городах осуществляют образуемые ими государственные органы, однако, учитывая что это одновременно населенные пункты, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, в них осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях (внутригородских муниципальных образованиях); перечень вопросов местного значения, состав муниципального имущества, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами этих городов федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Наукоград – городской округ с градообразующим научно-производственным комплексом, который представляет собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники. Наукоградом не может быть признана территория не имеющая статуса муниципального образования. Для присвоения статуса наукограда фонды научно-производственного комплекса муниципального образования должны составлять не менее 50% общего объема продукции всех хозяйственных субъектов, расположенных на данной территории. Решение о присвоении (лишении) статуса наукограда принимает Президент РФ по представлению Правительства РФ, при одновременном утверждении основных направлений деятельности и программы развития нгаукограда. Финансирование научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджета соответствующего субъекта РФ, иных источников финансирования в соответствии с законодательством РФ.

Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях объясняются наличием пограничного режима и установлены Законом Российской Федерации от 1.04.1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации». Органы местного самоуправления приграничных территорий и их должностные лица оказывают помощь органам и войскам Федеральной пограничной службы РФ, Войскам противоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе РФ, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию, создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы РФ в пределах данной приграничной территории, уставами данных муниципальных образований могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации (ст. 8).

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Во Владимирской области решением учредительного съезда представителей 118 муниципальных образований от 19.04.2006 г. принят Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Владимирской области». Решение о регистрации Ассоциации принято Управлением Федеральной регистрационной службы по Владимирской области 4.05.2006 г., Свидетельство о государственной регистрации некоммерческой организации от 22.05.2006 г.

Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность (ст. 66).

Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, которое считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований (ст. 67). Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения муниципальные образования вправе создавать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления (ст. 68). Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» (ст. 68). В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов, данные организации осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях (ст. 69).

Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.