3. Система финансового права Российской Федерации

Финансовое право, являясь отраслью права, состоит из множе­ства отдельных финансово-правовых норм, совокупность которых выражается в сложной целостной системе.

Внутри этой единой системы финансово-правовые нормы в определенной последова­тельности и взаимосвязи группируются в различные институты и более крупные подразделения.

Система финансового права - это экономически и законодательно обусловленная структура отрасли, отражающая внутреннюю согласованность и единство финансово-правовых норм с одновременным разделением их на части и институты, показывающие особенности правового регулирования отдельных группировок общественных отношений.

Общая часть отрасли финансового права объединяет нормы, в которых выражены обобщенные положения, касающиеся правового регулирования всех общественных отношений данной отрасли. Финансово-правовые нормы общей части закрепляют основные начала и задачи финансов и финансовой деятельности, в том числе общие и специальные принципы отрасли. В них раскрываются организационно-правовые формы и методы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по сбору, распределению и расходованию финансов, а также общие начала финансового планирования и виды финансово-плановых актов.

Нормы общей части финансового права характеризуют особенности финансовых правоотношений и норм отрасли, их классификацию, специфику структуры и содержания. В них дается общая характеристика оснований для возникновения, изменения и прекращения правоотношений, статус субъектов финансового права, способы и формы их правовой защиты.

Общая часть отрасли устанавливает правовые основы финансового контроля и финансовой ответственности за нарушение финансовой дисциплины. В том числе определяет систему контрольно-надзорной работы в сфере финансов, правовое положение и формы взаимодействия контрольно-надзорных органов.

Положения норм общей части применяются при реализации всех норм, регулирующих отношения отдельных институтов особенной части.

Нормы Общей части финансового права конкретизируются в его Особенной части.

Особенная часть состоит из нескольких раз­делов, подотраслей, включающих в себя соответствующие финан­сово-правовые институты³.

Каждое из этих подразделений пред­ставляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулиру­ющих группу однородных финансовых отношений.

Финансово-правовой институт объединяет правовые нормы, регулирующие более узкую и близкую по содержанию группу финансовых отно­шений, чем раздел или подотрасль.

В последнее время некоторые крупные подразделения финансового права стали именоваться его подотраслями — бюджетное право, налоговое право. При этом подотрасли могут входить в раздел, например налоговое право — в раздел «Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов», состоящий из из институтов налогового права, так и из институтов неналоговых доходов. Однако в целом по финансовому праву такой последовательной группировки правовых норм по разделам, подотраслями институтам пока еще не имеется

Особенная часть финансового права подразделена на отдельные правовые институты. Под таким институтом понимаются группы правовых норм, регулирующих однородные и связанные между собой группы общественных отношений. Каждый из правовых институтов, как обособленных групп взаимосвязанных юридических норм, представляет собой нечто целое.

Это более или менее самостоятельное и устойчивое звено внутри самой особенной части в свою очередь объединяется с другими институтами признаками и требованиями общей части финансового права.

Сложившая в последние десятилетия система финансового права в ее особенной части традиционно включает в себя ряд институтов, среди которых особое место занимает

1. бюджетное право. Этот ведущий институт регулирует организацию бюджетной системы государства, порядок и принципы межбюджетных отношений, субъектный состав института и возможное и должное поведение его участников, а также порядок бюджетного планирования, исполнения бюджета и отчетности по нему.

Не менее значимое место занимает

2. институт правового регулирования государственных и муниципальных доходов, объединяющий всю систему формирования централизованных и децентрализованных финансов в стране, включая все виды бюджетов. В последние годы внутри этого института резко возросло значение налогового права, формирующего бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Однако подменять налоговым правом весь институт государственных доходов, что пытаются сделать авторы некоторых учебных пособий,³⁹ представляется дискуссионным, а скорее не возможным, т. к. полностью выпадают неналоговые и децентрализованные источники доходов, а также добровольные приемы и способы аккумулирования государственных доходов.

Составной частью этого института являются государственный кредит и государственное страхование, как дополнительные способы привлечения денежных ресурсов в государственные и муниципальные фонды. Именно эта часть отношений несет элементы императивно-властного характера, лежащего за пределами диспозитивного регулирования частного права.

3. Институт правового регулирования государственных расходов и финансирования есть последовательное продолжение системы финансового права. В нем определяется система и объекты государственных и муниципальных расходов, правовой режим и порядок общего и сметно-бюджетного финансирования. В составе расходов учтены расходные части государственных и муниципальных фондов, а также внебюджетные средства бюджетных учреждений.

4. Институт правовых основ банковского кредита и расчетов в связи с развитием в последние годы различных форм разгосударствления общенародной собственности при переходе к рыночной экономике все более теряет объекты прямого администрирования. Однако государство оставляет за собой определенные сферы регулирования работы кредитных организаций и банковской деятельности, решает вопросы повышения эффективности расчетных отношений, что и составляет финансово-правовую основу данного института.

5. Правовые основы организации денежной системы и валютного регулирования, как завершающий институт в классически сложившейся системе финансового права последнего времени, сохраняет свое значение. Он объединяет правовые формы и правила обращения наличных российских денег и иностранной валюты на территории страны. Правовое регулирование денежного обращения в новых условиях хозяйствования и частичная отмена валютной монополии государства придают новые импульсы к развитию законодательства в этой области отношений.

Есть и другие точки зрения по вопросу системы финансового права, например, Химичева Н.И. видит её следующим образом:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ  Глава 1. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  Глава 3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ  Глава 4. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Глава 5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ИМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  Глава 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ...123  ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

 Раздел I. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) БЮДЖЕТОВ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ.  

Глава 7. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  Глава 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ) РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ  Глава 9. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС  Глава 10. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ  

Раздел II. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФИНАНСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ).  

Глава 11. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ФИНАНСОВ И ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ  Глава 12. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

 Раздел III, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ  Глава 13. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ  Глава 14. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПРАВА  Глава 15. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ  Глава 16. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ, РАСПРЕДЕЛЕННЫЕ МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ

 Глава 17. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПОШЛИНЫ, СБОРЫ, ИНЫЕ ПЛАТЕЖИ  Глава 18. РЕГИОНАЛЬНЫЕ (СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЙ) НАЛОГИ И СБОРЫ  Глава 19. МЕСТНЫЕ НАЛОГИ И СБОРЫ.  Глава 20. СПЕЦИАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РЕЖИМЫ  Глава 21. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ.

 Раздел IV. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА) И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА .

 Глава 22. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА).  Глава 23. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА.

 Раздел V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ.  Глава 24. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ.  Глава 25. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СМЕТНО-БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ.

 Раздел VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА, ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ  

Глава 26. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ.  Глава 27. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ.  Глава 28. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ.

В специальной и учебной литературе последних лет, касающейся вопросов системы финансового права, все чаще отмечается потребность специального подхода к децентрализованным финансам, в том числе необходимость выделять как самостоятельный институт режим правового регулирования финансов предприятий.⁴⁰ Не оспаривая возможности указанного подхода и наличия соответствующего звена финансовой системы, следует заметить, что такое выделение в сложившейся системе проведено искусственно. Дело в том, что доходная и расходная часть децентрализованных финансов должна получать свое отражение в соответствующих институтах финансового права. Вопрос же о выделении такого специального института следовало бы рассматривать в контексте пересмотра всей системы финансового права, когда в основу деления на отдельные институты отрасли должна быть положена структура финансовой системы.

В современный период постановка вопроса о пересмотре системы финансового права на иной основе, отличной от советского периода, становится особенно актуальной в связи с рядом обстоятельств. Прежде всего, произошли, и все более углубляются структурные преобразования в экономике, переходящей на рыночные рельсы, что вызвало появление на финансовом рынке новых экономических субъектов ранее советскому праву не известных. Развитие форм самоуправления и самофинансирования при строительстве подлинной федерации наметило и развивает три самостоятельных уровня российских финансов: федеральный, территориальный (субъектов федерации), муниципальный (местного самоуправления), в которых не только бюджеты, но и все финансы получают автономию. Децентрализованные финансы можно рассматривать в системе указанных уровней наряду с бюджетами и внебюджетными фондами. Выделение децентрализованных финансов в институт самостоятельного правового регулирования будет логичным при построении особенной части финансового права по видам фондов (бюджетные, внебюджетные, децентрализованные).

1. Пересмотр системы финансового права видится в значительном расширении общей части финансового права, в частности за счет отнесения к ее регулированию общих положений о бюджете, доходах, расходах, налогах и иных платежей, кредите, страховании, денежной системе, а также включения в нее финансово-процессуальных норм и норм финансово-правовой ответственности.

2. В общей части отрасли вопросы защиты законных прав и интересов субъектов финансового права и правовую организацию финансового контроля следовало бы увязать с финансово-правовой ответственностью и иными формами государственного принуждения в сфере финансов.

В теории финансового права до настоящего времени вопросы становления и развития финансово-правовой ответственности и финансового правонарушения практически не рассматриваются. Редким исключением являются некоторые учебные пособия, в которых финансовые санкции напрямую увязываются с налоговыми отношениями, и то, после принятия Налогового кодекса РФ. Между тем такой вид ответственности является первейшим признаком самостоятельности самой отрасли права, а финансовое правонарушение и особые виды финансовых санкций установлены рядом законодательных актов и их наличие подтверждены высшими судебными инстанциями.

В общей части финансового права следовало бы установить, что финансово-правовая ответственность есть самостоятельный вид ответственности в сфере финансов и финансовой деятельности. Она наступает за финансовое правонарушение, имеющее свой особый состав, и отличительна по санкциям. Кроме всего она применима к юридическим лицам и построена на особом процессуальном производстве по делу. Финансовая ответственность, все более получающая самостоятельность, является составной частью мер и видом государственного финансового принуждения.

В целом ответственность за нарушения финансового законодательства не исключает возможности применения административных, дисциплинарных, гражданско-правовых и уголовных мер, но за особые составы правонарушений в сфере финансов, определенные другими отраслями права. Но эти правонарушения не должны быть связаны с финансово-правовым проступком и финансово-правовой ответственностью за него. Применение мер административной ответственности за отдельные виды финансовых правонарушений по действующему законодательству обусловлено издержками переходного периода в становлении финансовых мер государственного принуждения.

3. Построение же особенной части целесообразно проводить в соответствии с новой организацией финансовой системы России. И здесь возможны два варианта подходов построения системы финансового права.

В первом из них деление можно проводить по уровням финансов, где каждый институт регулирует свой бюджет, внебюджетные и децентрализованные фонды, их доходы и расходы, взаимоотношения с экономическими субъектами по привлеченным и заемным средствам.

При втором подходе - институты отрасли строятся в соответствии с институтами финансовой системы (бюджетная система, система внебюджетных фондов и связанный с ними государственный или муниципальный долг, децентрализованная система финансов), когда правовое регулирование распространяется в комплексе на все уровни бюджетов и иных видов финансов. Остальные институты строятся применительно избранной системы реформирования, либо сохраняют свою самостоятельность.

4. Необходимость реформирования системы отрасли финансового права Российской Федерации вызывается также тем, что отдельные финансово-правовые институты начинают приобретать различные аспекты самостоятельности в связи с расширением и увеличением их общественной значимости в экономической жизни страны и непомерно развивающимся нормотворчеством, обусловливающие потребности высокого уровня систематизации. Так, налоговое законодательство последних лет при огромном количестве нормативных актов, которое приближается к четырехзначному числу, страдает отсутствием внутреннего единства, часто меняется, противоречит другим отраслям права, а поэтому является крайне несовершенным. Ведомственные акты нередко вторгаются в вопросы, подлежащие регулированию только законом.

Совершенствование налогового законодательства и налоговой системы России пошло по пути разработки Налогового кодекса РФ, состоящего из двух частей.

Введение в первой части кодекса новых понятий, механизмов, иной терминологии в налоговое регулирование не всегда вписывается в сложившуюся налоговую систему.

Предложенная система налогов и сборов остается далекой от совершенства.

Новый кодекс мало приблизил налоговую систему к стабильности и общедоступному пониманию, а поэтому находится в стадии совершенствования.

Принятие Бюджетного кодекса РФ также предопределяет необходимость пересмотра основного института финансового права. Кодекс является высшей юридической формой существования отрасли законодательства. Принятие кодексов и вступление их в действие в полном объеме потребует нового осмысления и подходов к формированию системы финансового права, как отрасли права. Так, с принятием Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ возникла необходимость законодательного выделения составов административных проступков в сфере бюджетных и налоговых отношений, не совпадающих с финансовыми правонарушениями. Например, признание физического лица субъектом административного права и финансового права, связанное с его конституционной обязанностью платить налоги, не должно влечь за собой двойную ответственность за одно и то же правонарушение. Для этого назрела необходимость более четкого определения составов административного и финансового правонарушения и закрепления первых в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Обозначенные предложения не исчерпывают всего круга вопросов по развитию структуры общей и особенной части в системе отрасли финансового права. Вместе с тем они нацеливают на отдельные теоретические подходы, правовую проработку и консолидацию разных позиций при реформировании системы отрасли финансового права и определении места финансового законодательства в российской правовой системе.