1.4. Эффективность правоприменения

Существенным фактором, оказывающим воздействие на правоприменение и государственную политику в области сохранения биоразнообразия, является снижение в настоящее время активности общественности, вызванное переориентацией ценностей в жизни большей части населения, изменениями в социально-экономическом состоянии всех слоев общества.

Отсутствие демократических традиций в обществе, слабое развитие механизма участия общественности в принятии экологически значимых решений (подчеркнем – и знание ею этих механизмов), недооценка роли бизнеса в охране природы – все это привело к недостаточной эффективности общественных экологических мероприятий и в итоге – к снижению участия населения в сохранении биоразнообразия.

Рецепты исправления положения известны: вовлечение всех секторов общества (государственных структур, неправительственных организаций и движений, науки, просвещения) в процесс управления живой природой; разработка и применение экономических механизмов сохранения природы, мониторинг выполнения намеченных мер; усиление деятельности по экологическому и правовому образованию, подготовке способных квалифицированных кадров; повышение экологической информированности граждан.

Некоторые современные авторы и ораторы в угоду моде не утруждают себя поиском серьезных причин происходящего. Примером тому служат соображения типа «государственную политику в области сохранения биоразнообразия формирует в первую очередь то мировоззрение в отношении живой природы, которое было получено в «наследство от СССР», или «отсутствие демократических принципов в управлении живой природой привело...», или «демократические принципы при принятии экологически значимых решений не получили развития в законодательстве» (такие речи, например, произносились на Чрезвычайном всероссийском съезде охраны природы в июне 2000 года, на парламентских слушаниях о совершенствовании экологического законодательства в марте 2000 года, о правовом и экономическом механизме природопользования в апреле 2001 года, об обеспечении экологической безопасности в январе 2002 года).

Мировоззрение действует на политику опосредованно и не формирует ее напрямую. Во-вторых, мировоззрение складывается веками, и спустя почти десять лет после развала социалистической системы и Союза ССР пора перестать перекладывать на них современные проблемы: в противном случае, это напоминает «пережитки капитализма», к которым обращались неучи в течение предыдущих десятилетий.

Принципов, в том числе демократических, в современном российском законодательстве хоть отбавляй: все перечисленные выше законы их содержат в большом (можно сказать сильнее – в немеренном, в неумеренном!) количестве. Немало граждан, юристов и профессиональных общественных организаций ведут на основании этих принципов борьбу в государственных и судебных органах за их реализацию, за обеспечение выполнения принятых законов, за надлежащее правоприменение. Имеются научные исследования по этому вопросу (см., например, нашу брошюру «Референдумы по экологически значимым проектам». М.: Изд. Центра экологической политики России, 1998).

Дело не в «принципах» и их отражении в законодательстве, а в другом, заслуживающем изучения: правовом сознании населения, правовых позициях граждан, правовой системе страны, состоянии государственной службы и контроля, уровне чиновничества и граждан и многом другом, что и требуется излагать в книгах, концепциях, стратегиях, декларациях, в научных и иных дискуссиях, рассчитанных на действие, а не на сотрясение воздуха.

Можно, разумеется, как и по другим отраслям и аспектам законодательства, ставить вопрос о недостаточности, несовершенстве, необходимости конкретизации законоположений, но все это после инвентаризации и полной оценки состояния правоприменения, уяснения того, чем удовлетворен и не удовлетворен, на что мог бы рассчитывать правоприменитель.

Российская правовая система и совокупность законодательных актов включают нормы международного права (с 1993 года они должны становиться частью российской правовой системы) о сохранении живой природы, дается их сравнительный анализ, в том числе сопоставление с положениями российского законодательства. Заметим, что участие России в международных конференциях не всегда предполагает подписание соответствующих документов, направленных на сохранение окружающей среды.

Безусловно, международное экологическое сотрудничество весьма полезно и для окружающей среды, для сохранения биоразнообразия и для правовой системы России. Однако нельзя требовать от нее подписания всех международных деклараций, ведь после ратификации их надо выполнять, отчитываться за соблюдение.

Прежде чем подписывать международные обязательства и документы, надо задаться целью проинвентаризировать обязательства России перед международным сообществом, в том числе доставшиеся от СССР, ответить на ряд вопросов: как они выполнены, как мы за них отчитываемся, какое в связи с этим отношение к России за рубежом, как дальше строить эти отношения, какие перспективы соблюдения международных договоров, надо ли после этого наращивать экономический, правовой и нравственный долг страны, не исполнив предыдущие? В главе 3 приводятся многие договоры России, по которым осуществляется работа по их реализации.

Весомой частью правового обеспечения биоразнообразия должны стать соглашения России с нашими ближайшими соседями, составлявшими некогда с нами единую страну, со странами – членами СНГ, нашими другими соседями. Эта особая сфера отношений и, прежде всего, в области сохранения биоразнообразия, так как государственные границы не соблюдаются объектами животного мира и нуждаются в коллективной защите (см. об этом: Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. Сравнительно-правовой анализ / Отв. ред. С.А. Боголюбов и Е.Л. Минина. М.: Норма, 1999).