Класифікація парламентів держав цсє

Для того щоб зрозуміти роль, сутність, цілі та завдання різних парламентів, найкраще застосувати традиційний спосіб вивчення матеріалу – класифікувати його. Є різні класифікації парламенту, але найчастіше починають класифікувати парламенти за структурою. Говорячи про структуру парламенту насамперед мають на увазі структуру парламенту як цільного органу, парламенту взагалі. У цьому випадку говорять про однопалатний або двопалатний парламент. Однопалатні називаються монокамеральними, двопалатні – бікамеральними. Інші найменування – федеральна рада (Австрія, Ефіопія, Німеччина), Рада Федерації (Росія), Рада штатів (Індія, Швейцарія), Палата народів (Боснія і Герцеговина), Національна рада (Намібія, Непал), палата радників (Японія), палата представників (Буркіна-Фасо), Збори народних представників (Киргизстан), перша палата (Нідерланди), палата лордів (Великобританія), палата земель (Хорватія), державна рада (Люксембург), Національна рада (Словенія). Як однопалатні також розглядають парламенти, подібні до норвезького стортингу, що після виборів розділяється на дві підпадати. Складність питання про те, до якої категорії відносити той або інший парламент, можна проілюструвати прикладом Національної ради Словенії. Цей орган виконує важливі контролюючі функції в законодавчій та іншій сферах, тому ряд авторів наполягає на віднесенні його до категорії "других палат".

Зупинимося докладніше на ідеї поділу парламенту на палати. Сучасні парламенти складаються з однієї або двох палат, хоч історії відомі випадки більшого числа палат. За Конституцією Югославії 1968 р. (у редакції 1968 р.) число палат дорівнювало шести.

Спочатку (історично) парламент був однопалатним. Британський парламент – родоначальник усіх сучасних парламентів – став двопалатним лише у середині XIV ст. Палата лордів представляла аристократію, а палата громад – буржуазію. Двопалатна структура в Англії та інших країнах старої парламентської системи гарантувала від поспішних рішень нижньої палати, убезпечувала аристократію від несподіванок. Традиційно верхня палата була більш консервативною, захищаючи традиції, нижня – більш демократичною і прогресивною. Вони становили певний баланс.

Незважаючи на те, що парламент поділявся й поділяється на дві палати і кожна з них має своє коло повноважень, свої керівні органи, парламент повинен бути єдиним органом, а прийняті ним акти повинні відповідати потребам громадян і втілювати погоджену волю обох палат.

У двопалатних парламентах є дві моделі відносин. Є двопалатні парламенти з рівним правовим статусом палат і така система, коли у палат статус не однаковий.

Тривалий час принцип рівності палат уважався ознакою демократії, він став особливо пропагуватися після Другої світової війни. У ряді країн він закріплений у конституціях. Однак практика показала, що рівність прав палат не завжди дає позитивні результати. Про це писали численні закордонні вчені, зокрема, Г. Кельзен, який вважав, що обидві палати мають формуватися відповідно до різних принципів, щоб одна не була даремним дублікатом іншої.

Незважаючи на критику другої палати, є безперечні докази того, що її існування абсолютно виправдане. Там, де встановлена федеративна форма державного устрою, практично завжди існує спеціальна друга палата для представництва суб'єктів федерації. Друга палата неначе "страхує" суб'єкти федерації від рішень, які можуть бути прийняті нижньою палатою, утвореною за територіальним принципом.

У ряді унітарних держав друга палата іноді також утворюється за принципом територіального представництва.

В останні роки ідею існування другої палати почали пов'язувати з концепцією органу, який збирає представників, що володіють особливим знанням, особливим політичним і професійним досвідом. Цей орган є більш нейтральним на відміну від нижньої, завжди політизованої палати, і з урахуванням цього – більш неупередженим органом, який може спокійно й заглиблено вивчати важливі питання державного життя. Ряд державознавців говорить про те, що двопалатна структура може дати більше можливостей для забезпечення ширшого представництва різних суспільних інтересів. Другі палати подібного типу представляються в літературі як корисне доповнення нижньої палати. Такої думки дотримуються не всі автори. Деякі доводять, що в більшості випадків в унітарних державах другі палати – це "відстійник політиканів, які вийшли в тираж".

Але за всього цього недоліки двопалатної системи залишаються, оскільки двопалатна система – це завжди ускладнення законодавчого процесу, це певне консервативне ставлення до новацій, це ускладнені процедури й найчастіше затримка прогресивних починань. Справді, друга палата може виправити помилку, загальмувати надто поспішне рішення, але питання це не однозначне, і суперечки із приводу необхідності другої палати будуть тривати довго. У будь-якому разі кожна країна повинна вирішувати це питання самостійно.

Називається в літературі й інша важлива підстава класифікації парламентів: поділ на чотири групи, або чотири моделі, парламентів. Ці чотири групи пов'язані із устроєм вищої державної влади.

Перша модель характерна для парламентських форм правління. Ці парламенти називаються парламентами, які працюють на основі принципу парламентського відповідального правління. Головна ознака цього парламенту – інститут політичної відповідальності уряду. Це група парламентів, яким надане право винесення вотуму недовіри уряду, право відправляти уряд у відставку. Тут класичним прикладом є Великобританія, іноді цю модель називають Вестмінстерською моделлю за місцем розташування парламенту – у Вестмінстерському палаці. Ця модель є в тих країнах, де існує парламентська республіка (або парламентська монархія): Нідерланди, Італія, Німеччина, Австрія, Болгарія, Угорщина та ін.

У більшості країн Східної і Центральної Європи уряд формується під впливом парламентських факторів, що вважається багатьма зарубіжними вченими важливим показником демократизації системи державного управління. Парламент не тільки формує уряд, а й здійснює контроль за його діяльністю в обсязі, визначеному приписами Конституції і законів. На практиці це означає, що президент доручає формування уряду лідеру перемігшої на виборах партії чи коаліції партій. Більш того, в Конституції деяких країн, наприклад в Болгарії, прямо вказано, що вона є республікою з парламентською системою правління. Щоправда, Президент у Болгарії має право призначити службове уряд, розпустити Народні збори і призначити нові вибори тільки після використання парламентських процедур і відсутність згоди на утворення уряду.

В Угорщині немає обмежень на кількість спроб формування уряду, але є граничний термін, протягом якого Державні збори зобов'язане це зробити. Цей термін - 40 днів. Якщо протягом цього терміну ніхто не буде обраний на посаду голови уряду, то президент зобов'язаний розпустити парламент і призначити нові вибори. У Польщі президент має по Конституційному закону від 17 жовтня 1992 р. більш широкі можливості впливати на діяльність не лише виконавчої, а й законодавчої влади. Так, він має право розпустити Сейм у визначених законом випадках.

Як вже було зазначено, у всіх державах Східної Європи парламент відіграє провідну роль у процесі формування уряду, хоча ініціатива в цьому питанні належить президентові. Фактично президент або доручає формування уряду лідеру партії-переможця (Болгарія), або призначає главу уряду і міністрів (Чехія, Словаччина, Польща), або представляє парламенту кандидатуру, висунуту партій парламентської більшості (Румунія). Але в будь-якому варіанті він, як правило, є одночасно депутатом парламенту. Саме парламент обирає (Болгарія, Угорщина) членів уряду або висловлює довіру сформованому президентом уряду (Польща). У деяких державах парламент не тільки затверджує персональний склад уряду, але і зобов'язаний сформулювати своє ставлення до програми його діяльності (Польща). Фактично це означає, що він повинен або її схвалити, висловивши довіру, або відхилити, висловивши недовіру.

У цілому посилення впливу законодавчої влади над процесами формування та функціонування уряду є важливим показником процесів демократизації адміністративно-державного управління. У результаті реформ парламент в цілому і фракції політичних партій у парламентах держав Східної Європи отримали широкі можливості по контролю над діяльністю всіх державних органів виконавчої влади.