Статус глави уряду

Глава уряду – це посад, особа, яка очолює найвищий виконавчий орган держави. В країні з парламентською формою управління главою уряду є прем'єр-міністр, голова ради (кабінету) міністрів, канцлер, а в президентських республіках — президент або прем'єр-міністр, у конституційних монархіях — прем'єр-міністр. У більшості держав глава уряду має назву прем'єр-міністра. В країнах з парламентською формою правління він призначається на посаду главою держави. Як правило, ним стає лідер політичної партії, що отримала перемогу на парламентських виборах, або один з лідерів провідної партії уряду, коаліції. Глава уряду і очолюваний ним уряд несуть політичну відповідальність перед парламентом. Глава уряду наділений досить широкими повноваженнями. Він керує діяльністю уряду, призначає, зміщує і переміщує його членів. Усі документи й нормативно-правові акти, що подаються Кабінетом Міністрів, підписуються або санкціонуються його главою. Члени уряду, як правило, зобов'язані підтримувати свого главу. У разі незгоди з ним – вони подають у відставку. Глава уряду має право заявити главі держави про свою відставку. Відставка глави уряду автоматично спричиняє відставку всього складу уряду. Глава уряду та очолюваний ним Кабінет Міністрів за рішенням глави держави чи у зв'язку з прийняттям парламентом резолюції недовіри подає у відставку. Характерною рисою сучасного політичного розвитку більшості країн є зростання на практиці повноважень уряду, його глави, що відображає тенденцію посилення виконавчої влади за рахунок влади законодавчої.

Таким чином, інститут глави уряду є одним з ключових в системі органів державної влади. Від його функціонування значною мірою залежить ефективність здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, дотримання законодавства, забезпечення політичної й економічної стабільності. Оскільки наріжним каменем правового режиму функціонування державних інститутів є конституція держави, саме основний закон має визначати умови функціонування даного інституту влади, встановлювати порядок призначення, права та обов’язки, відповідальність глави уряду, підстави його усунення від влади.

Як свідчить європейський конституційний досвід, статус глави уряду спеціально регулюється у таких напрямках:  • обрання (призначення) глави уряду;  • повноваження глави уряду при формуванні складу уряду;  • права, обов’язки, відповідальність глави уряду;  • відставка глави уряду.

Відповідно до конституцій країн Центрально-Східної Європи (ЦСЄ) кандидатура на посаду глави уряду вноситься главою держави на затвердження до представницького органу країни. Як правило, вона визначається із числа представників політичної сили, що має більшість у парламенті. Так, у Конституції Греції міститься чітка норма про те, що Прем’єр-міністром Греції призначається керівник політичної партії, яка має в Палаті депутатів абсолютну більшість місць. Президент Греції доручає лідерові такої політичної партії сформувати уряд. Якщо зазначену можливість не було реалізовано, то Президент Греції дає відповідне доручення керівникові другої за значенням парламентської партії, а у разі негативного результату – голові третьої за кількістю депутатських місць в парламенті політичної партії.

Той факт, що глава уряду у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій у дер­жавному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дозволяє йому не тільки домінувати в уряді, а й контро­лювати більшість у парламенті. Як результат, глава уряду набуває реаль­них можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коаліційних урядів.

Прем'єр-міністр не тільки визначає склад уряду, а й звичайно вирішує питання його внутрішньої структури та організації. Досить час­тим є те, що одна особа займає посаду прем'єр-міністра і одну або більше міністерських посад. Прем'єр-міністр не тільки керує засіданнями уряду, у багатьох випадках практично він підміняє уряд. Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки конкретного міністра, то це, по суті, вважається його правом. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко працює державна служ­ба, і він контролює комплектування її верхівки.

Звуження засад колегіальності на урядовому рівні має характер об'єктивної тенденції суспільно-політичного і державно-правового розвит­ку багатьох країн, воно адекватно відображається в науці. Як зазначало­ся, концепція „правління прем'єр-міністраˮ в політичній і консти­туційній теорії значно потіснила концепцію „правління кабінетуˮ, яка, в свою чергу, зайняла місце класичної теорії парламентського правління.

Розглядаючи значення і роль глави уряду у здійсненні урядової влади, його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначи­ти, що навіть у парламентарних за формою правління країнах він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та са­ма особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільши­ми успіхами в різних сферах зовнішньо- і внутрішньополітичної діяльності. Нерідко такі успіхи певна частина населення сприймає як резуль­тат діяльності відповідного політичного керівника. Це об'єктивно сприяє зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні влади.

Усе це свідчить про певне звуження засад колегіальності на урядовому рівні. Характерно, що на європейському континенті лише в конституціях Литви, Македонії, Словаччини і Чехії йдеться про колегіальний характер роботи уряду та прийняття ним рішень абсолютною більшістю його членів.

У ЦСЄ застосовується практика, коли новий глава уряду презентує в парламенті програму діяльності свого кабінету, його персональний склад та вносить пропозицію про висловлення відповідного вотуму довіри. Такі положення містять, зокрема, Конституції Польщі та Хорватії. Призначення глави уряду та його членів вважається легітимним у випадку отримання ними вотуму довіри, проголосованого більшістю від загального числа депутатів. Водночас при вступі на посаду глава уряду та міністри складають присягу або перед парламентом (ФРН), або перед президентом (Італія, Хорватія). Права, обов’язки та відповідальність глави уряду регулюються в конституціях країн ЦСЄ у двох площинах – керівництво внутрішньою та зовнішньою політикою держави та організація роботи уряду. В Конституції Греції зазначається, що глава уряду здійснює керівництво й координацію загальної політики уряду й несе за неї відповідальність. Отже, необхідно підкреслити, що правова норма стосовно відповідальності глави уряду за здійснення керівництва урядом, реалізацію внутрішньої та зовнішньої політики держави є досить поширеною в конституціях країн ЦСЄ.

Найбільш детально статус глави уряду визначено в Конституції Польщі. Це практично єдина держава ЦСЄ, в Конституції якої є спеціальна стаття, присвячена виключно правам та обов’язкам глави уряду. Згідно з її положеннями Голова Ради Міністрів Польщі: • представляє Раду Міністрів; • керує роботою Ради Міністрів; • видає розпорядження; • забезпечує здійснення політики Ради Міністрів і визначає способи її 

здійснення; • координує й контролює роботу членів Ради Міністрів; • здійснює нагляд за територіальним самоврядуванням у межах і формах, визначених у Конституції Польщі й законах; • є начальником по службі для працівників урядової адміністрації.

У конституціях держав ЦСЄ також зафіксований механізм контрасигнації правових актів. Так, згідно з Конституцією Польщі, офіційні акти Президента Республіки набувають чинності за наявності підпису Голови Ради Міністрів, який разом із скріпленням акту своїм підписом бере відповідальність перед Сеймом за його виконання.

Окремо в конституційному праві країн ЦСЄ встановлюється відповідальність глави уряду за скоєння злочинів. Зокрема, в Конституції Хорватії вказується, що злочини, вчинені Головою Ради Міністрів і міністрами при виконанні своїх обов’язків, розглядаються як протягом, так і після завершення їхніх повноважень у порядку звичайного судочинства з дозволу парламенту.

Також у конституціях держав ЦСЄ детально визначено процедуру відставки уряду, зокрема, роль глави уряду в даному процесі. У цьому зв’язку глава уряду, як правило, наділяється правом порушувати питання про довіру до діяльності очолюваного ним кабінету. Відповідно до Конституції Польщі Голова Ради Міністрів може звернутися до Сейму із проханням про висловлення довіри Раді Міністрів. Також глава уряду може запропонувати розпуск парламенту.

В європейському конституційному праві відставка глави уряду (або смерть) призводить до припинення повноважень всього складу уряду. Також у конституціях фіксується механізм індивідуальної відповідальності глави уряду перед парламентом внаслідок висловлення вотуму недовіри більшістю депутатів, що також тягне за собою відставку уряду в повному складі, який водночас продовжує виконувати свої обов’язки до формування нового кабінету.

Остаточне рішення в більшості країн (як у президентській, так і в парламентській республіці) приймає глава уряду і, як правило, воно не голосується. Питання на голосування глава уряду може поставити лише тоді, коли сам сумнівається в тому або іншому варіанті рішення і йому потрібно з'ясувати думку членів уряду.

Конституції більшості держав ЦСЄ майже нічого не говорять про якесь особливе місце прем'єр-міністра в структурі уряду та серед державних інститутів в цілому. Інколи все обмежується загальними положеннями про те, що прем'єр-міністр очолює уряд і керує ним

Проте саме прем'єр-міністр є своєрідним стрижнем уряду. Як зазначалося, встановлений в основних законах порядок формування урядів передбачає як першу стадію заміщення посади саме прем'єр-міністра. Відставка останнього з будь-яких причин практично завжди веде до відставки уряду в цілому. Склад уряду визначається його главою, а участь парламенту та глави держави в цьому процесі багато в чому має формальний характер. Вибір же прем'єр-міністра зумовлений не тільки його особистими уподобаннями, а й передусім загальними політичними чинниками — розстановкою сил у парламенті та в партії, яку він репрезентує.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст конституцій країн ЦСЄ, де прийнято відповідну форму державного правління. Так, у Польщі глава уряду інформує президента про головні питання, що є предметом його роботи. З питань “особливого значення” президент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може призначати спеціальних державних міністрів з метою сприяння здійсненню його повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, що виникають у сфері зовнішньої політики, оборони і публічного порядку, а також на пропозицію глави уряду в інших ситуаціях. У Хорватії президент може проводити засідання уряду за запропонованим ним порядком денним. Він також головує на усіх урядових засіданнях, де є присутнім.

Елементи дуалізму виконавчої влади простежуються за змістом конституцій окремих парламентарних республік, що свідчить про певну умовність критеріїв прийнятої класифікації сучасних форм державного правління. В Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати звітів від уряду та його окремих членів.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською формою і парламентарними формами правління глава уряду концентрує в своїх руках основні владні повноваження і, по суті, стоїть над урядом. Така централізація і концентрація повноважень відображає об`єктивні закономірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Тут прем`єр-міністри реалізують не тільки власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави. До того ж у деяких республіках глави урядів мають пряме відношення до здійснення функцій президентів. Зокрема, в Словаччині главу уряду за певних умов тимчасово заміщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останній не може виконувати відповідні функції, це робить уряд в цілому.

Організація урядів у країнах ЦСЄ в кожному конкретному випадку має свої особливості. Однак існують і певні загальні її риси, серед яких слід назвати створення різноманітних міжміністерських органів і органів при главі уряду. Всі вони здебільшого функціонують поза формалізованою структурою уряду і так чи інакше присутні в державному механізмі країн з парламентарними і змішаною республіканською формами правління.

У країнах ЦСЄ по-різному визначається статус та функції глави уряду. Саме тому далі розглянемо цей інститут на прикладі окремих країн ЦСЄ.

Наприклад, Президент Румунії призначає кандидата на посаду Прем'єр-міністра і весь склад Уряду на основі вотуму довіри Парламенту. У разі зміни складу Уряду або оголошення вакантних посад Президент відкликає з посади і призначає, за пропозицією Прем'єр-міністра, інших членів Уряду.

Президент може приймати участь у засіданнях Уряду на яких обговорюються питання стосовно зовнішньої політики, оборони країни забезпечення громадського порядку, а також прохання Прем'єр-міністра і інших випадках. Президент головує на таких засіданнях.

Президент Румунії призначає кандидата на посаду Прем'єр-міністра після консультації з партією, що користується більшістю в Парламенті, а якщо подібного більшості не існує, - з партіями, представленими в Парламенті. Кандидату на посаду Прем'єр-міністра після його призначення на цю посаду Парламент надає 10-денний термін для розробки програми діяльності Уряду і формування складу кабінету. Програма Уряду і список з іменами його членів обговорюються Палатою депутатів та Сенатом на спільному засіданні. Парламент має довіру Уряду голосами більшості депутатів і сенаторів.

Президент Білорусії здійснює повний контроль над діяльністю виконавчої влади. За згодою Палати представників він призначає на посаду Прем'єр-міністра; визначає структуру Уряду, призначає на посаду і звільняє з посади заступників Прем'єр-міністра, міністрів та інших членів Уряду, приймає рішення про відставку Уряду або його членів; має право головувати на засіданнях Уряду. Президент може припиняти рішення місцевих Рад депутатів і скасувати рішення місцевих виконавчих та розпорядчих органів в випадку невідповідності їх законодавству.

Прем'єр-міністр призначається Президентом за згодою Палати представників. У разі дворазового відмови в дачі такої згоди Президент має право призначити виконуючого обов'язки Прем'єр-міністра, розпустити Палату представників і призначити нові вибори.

Прем'єр-міністр може порушити перед Палатою питання про довіру Уряду щодо представленої програми або з конкретного приводу. Якщо Палата представників у довірі відмовляє, Президент має право у 10-денний термін прийняти рішення про відставку Уряду або про розпуск Палати представників і призначення нових виборів. При відхиленні відставки Уряд продовжує здійснювати свої повноваження.

Президент Хорватії призначає вибори палат парламенту і відповідно до Конституції референдуми; призначає та звільняє з посади Прем'єр-міністра Республіки; за пропозицією Прем'єр-міністра призначає і звільняє від обов'язків заступників Прем'єр-міністра і членів уряду; здійснює помилування; присвоює державні нагороди.

Прем'єр-міністр, заступники та члени його уряду несуть солідарну відповідальність за вирішення, вжиті урядом, і особисту - за відповідні ділянки роботи. Прем'єр-міністр повинен не пізніше 15 днів після свого призначення просити Палату представників про вотум довіри уряду. Призначення Прем'єр-міністра і членів уряду вважається прийнятим, коли йому буде висловлена довіра більшістю всіх членів Палати представників.

Питання про вотум довіри Прем'єр-міністра, окремим членам уряду або уряду у цілому може бути поставлений за пропозицією принаймні 1/10 депутатів Палати представників. Голосування про вотум довіри уряду може також вимагати сам Прем'єр-міністр. Вотум недовіри виноситься більшістю голосів від загальної кількості членів Палати представників. У разі винесення вотуму недовіри Прем'єр-міністру чи уряду в цілому Прем'єр-міністр подає прохання про відставку Президенту Республіки, який має розпустити уряд. Вотум недовіри окремим члену уряду не спричиняє відставки його обов'язковою.

Прем'єр-міністр Македонії може пропонувати Зборам зсув тієї чи іншої члена Уряду. Якщо Прем'єр-міністр звільняє (за згодою Зборів) більше ніж 1 / 3 початкового складу Уряду, Збори формує новий уряд.

Кандидат на пост Прем'єр-міністра у Боснії та Герцоговині, що призначається Президентом, представляє парламенту програму Уряду і список міністрів. Уряд вважається обраним, якщо за нього проголосувало більшість загального числа депутатів Скупщини. Уряд та його члени відповідальні перед Народної Скупщини. Остання може висловити Уряду вотум недовіри.

У встановленому Конституцією порядку призначає Президент Естонії кандидата на пост Прем'єр-міністра, призначає на посаду і звільняє з посади членів уряду; вносить до парламенту пропозицію про призначення на посаду голови Державного суду, голови ради Банку Естонії, державного контролера, Канцлера юстиції та командувача або головнокомандувача оборонними силами; за пропозицією ради Банку Естонії призначає його президента; за пропозицією Державного суду призначає суддів.

Якщо парламент зібратися не може, Президент - у разі нагальної державної необхідності - має право видавати скріплені підписами голови Рійгикогу та Прем'єр-міністра укази, які мають силу закону. Як тільки парламент збирається, Президент представляє йому укази на затвердження.

Президент може оголосити позачергові парламентські вибори у випадку, якщо уряду чи Прем'єр-міністру виражений вотум недовіри, або законопроект, винесений на референдум, не отримує більшість голосів "за", або якщо після 2 місяців з початку бюджетного року парламент не затвердить державний бюджет.

Виконавчою владою володіє Уряд Республіки, який включає Прем'єр-міністра та інших міністрів.

Президент Республіки в 14-денний термін після відставки уряду призначає кандидата в Прем'єр-міністри, якому доручає формування нового уряду. Кандидат у 14-денний строк подає Рійгикогу доповідь про основи формування майбутнього Уряду, після чого Рійгикогу, не відкриваючи дебатів, відкритим голосуванням надає кандидату в Прем'єр-міністри повноваження на формування уряду. Кандидат у Прем'єр-міністри, що одержав від Рійгикогу зазначені повноваження, у 7-денний строк подає склад уряду Президентові Республіки, який в 3-денний термін призначає уряд. Якщо призначений Президентом Республіки кандидат у Прем'єр-міністри не отримає в більшості Рійгикогу голосів або не зможе сформувати уряд, Президент має право представити (у 7-денний термін) іншого кандидата.

Якщо Президент Республіки не представить іншого кандидата, або цей кандидат не одержить Рійгикогу від повноважень, або не зможе сформувати уряд, право висунути кандидата в Прем'єр-міністри переходить до Рійгикогу. Якщо в 14-денний термін після цього склад уряду не буде представлено Президенту Республіки, він оголошує позачергові вибори парламенту.

Зміни у складі призначеного уряду Президент робить за поданням Прем'єр-міністра.

Уряд Республіки подає у відставку: 1) з скликанням нового складу Рійгикогу; 2) у разі відставки або смерті Прем'єр-міністра; 3) коли Рійгикогу висловив недовіру Уряду Республіки чи Прем'єр-міністру. Недовіра Уряду, Прем'єр-міністру або міністру може виражено постановою, за яку проголосувала більшість складу Рійгикогу. В разі висловлення вотуму недовіри Уряду або Прем'єр-міністра Президент Республіки має право протягом 3 днів призначити за пропозицією Уряду позачергові вибори до Рійгикогу. При вотумі недовіри міністру Президент позбавляє його посади.

Виконавча влада у Латвії належить уряду - Кабінету міністрів, який складається з Президента міністрів і запрошених ним міністрів. Число міністерств, обсяг їхньої діяльності, так само як і взаємовідносини державних органів, встановлюються законом.

Кабінету Міністрів підпорядковані органи державного керування. Для виконання своєї посади Президенту міністрів і міністрам необхідно довіру Сейму, і за свою діяльність вони відповідальні перед Сеймом. Якщо він висловлює недовіру Президенту міністрів, то у відставку йде весь Кабінет. Коли висловлено недовіру окремому міністру, то останній подає у відставку, а замість нього Президент закликає іншу особу на цю посаду.

Засідання Кабінету міністрів веде Президент Міністрів, а в час його відсутності - міністр, якого він на те уповноважив.

Сейм Литви має право схвалювати чи ні кандидатуру прем'єр-міністра, представлену Президентом Республіки; розглядає представлену прем'єр-міністром програму Уряду і приймає рішення щодо її схвалення; здійснює контроль над діяльністю Уряду, може висловити недовіру Прем'єр-міністру або міністру. З схвалення Сейму Президент призначає Прем'єр-міністра, доручає йому утворити Уряд і затверджує його склад; також зі схвалення Сейму звільняє Прем'єр-міністра. В разі відставки Уряду або складення ним повноважень своїх Президент у 15-денний термін подає на розгляд Сейму кандидатуру Прем'єр-міністра; за поданням Прем'єр-міністра призначає і звільняє міністрів.

Здійснюючи надані йому повноваження, Президент Республіки видає акти-декрети. Для додання сили декретам Президента з деяких питань (оголошення надзвичайного стану, присвоєння вищих військових звань тощо) вони повинні бути підписані (контрасігновани) Прем'єр-міністром або відповідним міністром. Прем'єр-міністр у 15-денний термін з моменту свого призначення представляє Сейму утворену ним та затверджену Президентом Уряд та його програму. Повноваження на здійснення своєї діяльності новий Уряд одержує в разі схвалення програми простою більшістю голосів.

Президенту Молдови належить певна роль у формуванні Уряду. Після консультацій з парламентськими фракціями він висуває кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра. На підставі вотуму довіри, вираженого Парламентом, Президент призначає Уряд. У випадку необхідності кадрових перестановок або вакансій посад в Уряді за пропозицією Прем'єр-міністра він увільняє з посади і призначає окремих членів Уряду.

При здійсненні своїх повноважень видає укази, обов'язкові для виконання на всій території держави. У ряді випадків, передбачених Конституції, укази повинні бути контрасігновані Прем'єр-міністром.

Уряд забезпечує проведення внутрішньої і зовнішньої політики держави і здійснює спільне керівництво публічним управлінням, слідуючи з програмою діяльності, схваленої парламентом. Уряд очолюється Прем'єр-міністром, кандидатура якого висувається Президентом. У 15-денний термін після висунення кандидат на посаду Прем'єр-міністра просить Парламент виразити вотум довіри програмі діяльності всьому складу Уряду. Програма діяльності і склад Уряду обговорюються на засіданні парламенту. Парламент висловлює вотум довіри уряду більшістю голосів депутатів.

Постанови Уряду приймаються для організації виконання законів. Розпорядження видаються Прем'єр-міністром для організації внутрішньої діяльності Уряду.

Вищий орган державного управління Угорщини - Уряд на чолі з міністром-головою (Прем'єр-міністром). Міністр-голова обирається на Державних зборах за пропозицією Президента Республіки більшістю голосів депутатів. Одночасно він схвалює програму Уряду. Президент Республіки за пропозицією Міністра-голови призначає та звільняє з посади міністрів. Після сформування Уряду його члени приносять присягу перед Державним зібранням.

Мандат Уряду припиняється у разі: а) формування нового Уряду новообраним Державним зборами; б) відставки Міністра-голови або всього Уряду; в) смерті Міністра-голови; г) вираження Державним зборами недовіри Уряду шляхом обрання нового Міністра-голови.

У свою чергу Уряд через Міністра-голову може саме поставити перед Державним зборами питання про довіру. Це може бути пов'язане з яким-небудь проектом, внесеним Урядом в Державні збори. Якщо Збори не проголосують за довіру (відповідно не підтримають внесений проект), то Уряд йде в відставку.