12. Государственное управление использованием и охраной земель

Земельный фонд страны - земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, которая несет ответственность перед обществом за состояние, использование и охрану земель. Анализируя данную тему, студенты должны исходить из тезиса, что в основе государственного управления лежит принцип устойчивого развития - предоставление широких правомочий в вопросах осуществления земельной политики субъектам Российской Федерации, региональным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления.

Управление земельными ресурсами - это урегулированная нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур, должностных лиц), призванная обеспечить рациональное использование и охрану земель.

Управление использованием земельного фонда Российской Федерации подразделяется по направлениям и объемам предоставленной компетенции на следующие виды:

-       общее - его осуществляют (органы общей компетенции) Президент РФ, Правительство РФ, правительства (органы исполнительной власти) субъектов РФ,  органы местного самоуправления, оно распространяется на всю территорию Российской Федерации (субъекта, муниципального образования) независимо от категорий земель и форм собственности;

-       специальное (межведомственное) управление находится в компетенции Министерства природных ресурсов РФ, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, органов (служб) санитарно-эпидемиологического надзора и архитектурно-строительного    контроля.    Они   осуществляют   свои   функции   (например,    контроля)    независимо    от ведомственной принадлежности предприятий, организаций, формы и вида собственности на землю;

-       отраслевое (ведомственное) управление осуществляют различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения, например, Министерство связи РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство обороны РФ и др. Они отвечают за организацию рационального  землепользования и внутриведомственного контроля за охраной земель. На закрепленных земельных территориях   они   организуют    проведение    мероприятий,    связанных    с    рекультивацией    и    мелиорацией    земель, внутрихозяйственным землеустройством;

-       внутрихозяйственное управление могут осуществлять, например, общее собрание членов сельскохозяйственного производственного   кооператива,   общее   собрание   членов   садоводческого,   огороднического,   дачного   товарищества, потребительского кооператива, других коммерческих и некоммерческих объединений. В их компетенцию входит ведение внутрихозяйственного учета,  кадастра, мониторинга земель,  перераспределение  освободившихся земельных участков, решение  споров  между  совладельцами  земельных участков,  организация  мероприятий по  охране  и рациональному использованию земельных участков и прочие внутрихозяйственные вопросы.

Общественные организации (объединения), движения, занимающиеся экологической деятельностью на территории Российской Федерации, а также международные организации, в том числе специализированные (МАГАТЭ, ФАО, ЮНЕСКО, Международный союз охраны природы, ГРИНПИС) в соответствии с действующим экологическим законодательством вправе: оказывать содействие органам государственного и муниципального управления в охране земельных ресурсов; участвовать в государственной экологической экспертизе; создавать общественные экологические фонды и проводить общественную экологическую экспертизу; требовать отмены решений о размещении, строительстве и эксплуатации экологически вредных объектов; требовать предоставления современной экологической информации о качественном состоянии земель; осуществлять общественный контроль за охраной и рациональным использованием земель.

Компетенция субъектов управления земельными ресурсами определена ЗК РФ и целым рядом специальных нормативных актов (например, ФКЗ от 17.12.1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"¹⁷, ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"¹⁸ и т.д.).

Правительство РФ в соответствии с ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" управляет объектами федеральной собственности, утверждает и реализует федеральные целевые программы обеспечения рационального использования и мелиорации земель, распределяет и перераспределяет земли федеральной собственности, изымает земли для федеральных нужд.

Администрации (правительства) субъектов Российской Федерации определяют основные направления земельной политики в пределах своей территории; осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности субъекта; предоставление в собственность или в аренду земельных участков, находящихся в собственности субъекта, а также устанавливают порядок:

-   определения размера, условий и сроков внесения арендной платы за земельные участки;

-   порядок формирования земельных участков, отнесенных к фонду перераспределения земель субъекта;

-   определения цены земельных участков, находящихся в государственной собственности субъекта для их продажи. Исполнительные органы субъектов РФ осуществляют перевод земель из одной категории в другую в отношении земель,

находящихся в государственной собственности субъекта, а также земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной или частной собственности, организуют производство земельного контроля за использованием и охраной земель и проч.

Органы местного самоуправления определяют ставки земельного налога, осуществляют владение, пользование и распоряжение муниципальной земельной собственностью, регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований, устанавливают нормативы земельных участков, предоставляемых гражданам, определяют порядок использования и охраны муниципальных земель, организуют разработку и занимаются реализацией генеральных планов, проектов застройки и планировки городов и др. населенных пунктов, контролируют использование земель.

Рассматривая функции управления земельными ресурсами следует остановиться на следующих:

-   учет земель и ведение земельного кадастра;

-   распределение и перераспределения земельных ресурсов;

-   землеустройство и осуществление контроля за использованием и охраной земель;

-   осуществление земельного мониторинга и др.

Особо стоит отметить, что значение многих функций претерпело значительные изменения в ходе земельной реформы. Так, если раньше ведение земельного кадастра означало в основном балловую оценку состояния земли, сегодня - это комплексная экономическая оценка земельных участков. Появились и новые функции: лицензирование землепользования, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза.

Деление земель на категории - одна из важнейших функций управления. Порядок отнесения земель к категориям предусмотрен ст. 8 ЗК РФ. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается ФЗ от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (в ред. ФЗ от 03.06.2006 г. № 73-ФЗ).¹⁹ Сегодня более актуален вопрос, связанный с определением оснований перевода земель из одной категории в другую. Например, статья 103 ЗК РФ устанавливает, что использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию (основание - предоставление земель из земель запаса).

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, естественная деградация земель (опустынивание, засоление, заболачивание) и другие обстоятельства также могут стать основанием для перевода земель из одной категории в другую.

Перевод земель из одной категории в другую - это административная процедура, осуществляемая в особом порядке. Действующее законодательство содержит прямой запрет на изменение целевого назначения земель в ходе совершения сделок с землей. Договоры, предметом которых являются земельные участки, относятся к документам, в которых указывается категория земель (п. 2 ст. 8 ЗК РФ). Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую влечет признание актов о таком переводе недействительными.

13. Правовой режим земель населенных пунктов

Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют данную категорию земель от земель иных категорий и не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория населенного пункта в пределах его административных границ делится на территориальные зоны.

Выделяются два связанных признака, по которым земли могут быть отнесены к данной категории:

1) использование (или предназначение) земель для застройки и развития городских и сельских поселений;

2) отделение этих земель чертой поселения от земель других категорий.

Земли населенных пунктов являются единственной категорией земель в Российской Федерации, границы которой можно четко определить на основании закона.

Вся территория населенного пункта подлежит разделению только на территориальные зоны. Правила землепользования и застройки — нормативные правовые акты, которые устанавливают порядок осуществления градостроительной деятельности на территориях поселений и разрабатываются, утверждаются и реализуются органами местного самоуправления. Исключение из этого правила составляют лишь города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, для которых данные правила утверждаются законами этих городов — субъектов РФ.

Состав земель поселений и зонирование территорий. В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Правовой режим земель поселений регулируется земельным и градостроительным законодательством. В земельном законодательстве определены общие принципы регулирования земельных отношений, в градостроительном - особенности отношений, складывающихся по поводу использования земель поселений. Использование земель поселений основано на зонировании их территорий. Зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование. Зонирование направлено на создание благоприятной среды обитания, защиты от воздействия техногенных и природных факторов, предотвращение чрезмерной концентрации населения и производства,  загрязнения окружающей среды и др. Отличительной чертой правового режима поселений является ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности. Гос. градостроительный кадастр - гос. информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для изменений объектов недвижимости. Град. кадастр состоит их топографо-геодезических и картографических материалов, сведений об экологическом, сейсмическом, инженерно-геологическом, гидрологическом состоянии территорий, сведений об объектах различной инфраструктуры поселений и о благоустроенности территорий, сведений о градостроительном планировании и др. Мониторинг объектов градостроительной деятельности - система наблюдений за состоянием и изменением объектов градостроительной деятельности, которые ведутся по единой методике посредством изучения состояния среды жизнедеятельности. Использование земель поселений осуществляется на основе градостроительной документации. Градостроительная документация на фед. уровне включает в себя генеральную схему расселения на территории РФ и схемы развития частей территории РФ.