4.5. Экономическая природа и сущность внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов. С их помощью осуществляется перераспределение нацио­нального дохода в интересах органов государственной власти и реали­зации Конституционных прав граждан. Спецификой внебюджетных специальных фондов является четкое закрепление за ними доходных источников и строго целевое использование их средств.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельно­сти, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды появились задол­го до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов не был постоянным: одни фонды открывались, другие аннулировались. Поскольку они не утверж­дались парламентом, правительство могло использовать эти средства бесконтрольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности прави­тельства в области военных расходов, научных исследований, регули­рования экономического развития страны, внешнеэкономической дея­тельности и социальных выплат населению. Правительство получало возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюд­жета, осуществлять непредвиденные расходы.

Формирование специальных фондов осуществляется за счет специ­альных налогов и сборов. Кроме того, сред­ства могут поступать от капитализации части временно свободных средств фонда (покупка ценных бумаг, инвестирование). По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и вре­менные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач. По принадлежности различают государ­ственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значе­ние среди межгосударственных фондов имеют Международный валют­ный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Бюджет­ная комиссия Европейского сообщества. По правовому положению специальные фонды делятся на внебюджетные специальные фонды, бюджетные целевые фонды и фонды, обладающие частичной самостоя­тельностью. По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и имущественного страхования, экономические, кредитные, научно-ис­следовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологические, военно-политические фонды.

Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Рос­сийской Федерации в период перехода страны к новым экономическим отношениям на основе Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды.

Государственный внебюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспе­чение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. При создании системы социальных внебюджетных фондов ставилась задача освободить бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Одновременно с социальными создаются многочисленные иные вне­бюджетные фонды.

Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирова­ния целого ряда внебюджетных фондов и убедившись в их неэффектив­ном и бесконтрольном использовании, Правительство РФ приняло ре­шение о консолидации их в бюджет, при этом была сохранена определен­ная автономность этих фондов. Они были включены в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформированы в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных. В состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в на­стоящее время входят Пенсионный фонд РФ, Фонд социального стра­хования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий: государственного пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддерж­ки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременнос­ти и родам, санаторно-курортного обслуживания и т.д.

Социальные внебюджетные фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако самостоятельность эта имеет свои особенности, существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, коопе­ративных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные соци­альные фонды организуют процессы мобилизации и использования средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает реше­ния об изменении структуры и уровня денежных социальных выплат.

Пенсионный фонд РФ образован 1 января 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1. Основными зада­чами Пенсионного фонда как самостоятельного финансово-кредитно­го учреждения являются аккумуляция страховых взносов и расходова­ние средств Фонда в соответствии с действующим законодательством. Доходы бюджета Пенсионного фонда РФ складываются из поступ­лений сумм единого социального налога (ЕСН), поступающих из фе­дерального бюджета; страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, направляемых на выплату страховой и накопительной части трудовой пенсии; средств федерального бюджета, передаваемых в Фонд в соответствии с законодательством РФ; доходов от размеще­ния временно свободных средств; доходов от временного размещения сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии; сумм недоимки, пеней и финансовых санкций; добровольных взносов юридических и физических лиц.

Средства пенсионного фонда РФ направляются на выплату госу­дарственных пенсий (по возрасту, за выслугу лет, при потере кормиль­ца); пенсий по инвалидности, военнослужащим; компенсации пенсио­нерам; материальной помощи престарелым и инвалидам; пособий на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет; одиноким матерям; на детей, инфици­рованных вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ); пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС, а также в результате других радиа­ционных и техногенных катастроф. За счет средств Пенсионного фон­да финансируются различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей, осуществляются единовременные де­нежные выплаты.

Наибольший удельный вес в расходах Пенсионного фонда занима­ют выплаты государственных пенсий и пособий. Наряду с ними осуще­ствляются целевые выплаты государственных пенсий и пособий воен­нослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям; социальных пенсий; социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; рас­ходы на предоставление льгот по пенсионному обеспечению граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а так­же в результате других радиационных и техногенных катастроф; рас­ходы на повышение пенсий участникам Великой Отечественной вой­ны и вдовам военнослужащих; расходы на выплаты государственных пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за гра­ницу; расходы на доставку и пересылку указанных видов государствен­ных пенсий.

Длительное время в России действовала распределительная систе­ма пенсионного обеспечения, но ее нельзя признать эффективной, осо­бенно в условиях сложившейся демографической ситуации — роста количества лиц преклонного возраста и сокращения числа работающих. С 1 января 2002 г. начала действовать смешанная система пенсионного обеспечения. Распределительная система финансируется из налоговых поступлений от предприятий. Она защищена от рисков, связанных с финансовым положением отдельных предприятий и регионов, но не от страховых рисков (например, экономических кризисов). Переход к накопительной пенсионной системе повысит уровень за­щищенности пенсий в России.

На всех застрахованных лиц в системе индивидуального (пер­сонифицированного) учета будут открыты лицевые счета, на которые и будут зачисляться страховые взносы, уплачиваемые работодателями за своих работников. Лицевые счета будут состоять из двух частей: страховой и накопительной.

Страховая часть трудовой пенсии будет учитываться на индивиду­альном лицевом счете с учетом индексации. Сведения о пенсионных накоплениях будут учитываться в специальной части лицевого счета. Накопления будут состоять из страховых взносов, направляемых на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий, и до­ходов от инвестирования этих средств. Гражданам, не имеющим по каким-либо причинам права на трудовую пенсию, будет устанавливать­ся социальная пенсия.

Целевым источником финансирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии являются страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Виды и структура трудовой пенсии определе­ны Федеральным законом РФ от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О тру­довых пенсиях в Российской Федерации».

Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности могут состоять из следующих частей: базовой, страховой и накопитель­ной. Базовая часть трудовой пенсии финансируется за счет части сумм ЕСН, подлежащей зачислению в федеральный бюджет. Постановлени­ем Правительства РФ от 24 января 2002 г. № 42 «Об утверждении ко­эффициентов индексации с 1 февраля 2002 года базовой и страховой частей трудовой пенсии» утвержден коэффициент индексации в разме­ре 1,065. За счет страховых взносов, зачисляемых в бюджет ПФР, будут финансироваться страховая и накопительная части трудовой пенсии.

Наиболее сложным вопросом, решаемым при переходе к накопитель­ной системе, является выработка механизма инвестирования взносов с накопительных счетов в Пенсионном фонде. Предлагается основную часть средств с накопительных счетов вкладывать в государственные ценные бумаги и банковские депозиты, а в перспективе — в акции и кор­поративные облигации. Гарантией сохранности этих денег должны стать золотовалютные резервы Центробанка и весь российский бюджет. Ос­тавшуюся часть средств предлагается инвестировать за рубеж.

К началу 2004 г. российские граждане должны были окончательно оп­ределиться с местом, куда будет направлена накопительная часть пенсионных взносов: либо оставить эту часть в инвестиционном портфеле ПФР, либо доверить ее частным управляющим компани­ям, либо в качестве частных инвесторов выбрать место для их хране­ния самостоятельно. Особая роль на этапе пенсионной реформы от­водится негосударственным пенсионным фондам (НПФ). НПФ на­ряду с Пенсионным фондом РФ смогут стать полноправными участниками рынка накопительной обязательной государственной пенсионной системы.

Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 14-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах"» определено, что негосударственный пенсионный фонд (НПФ) — особая организационно-правовая форма некоммерчес­кой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются:

— деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения;

— деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсион­ному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декаб­ря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и договорами об обязательном пенсионном страховании;

— деятельность в качестве страховщика по профессиональному пен­сионному страхованию в соответствии с федеральным законом и дого­ворами о создании профессиональных пенсионных систем.

Инвестирование средств Пенсионного фонда РФ будет осуществляться профессиональными инвесторами, схема вложений средств выбирается гражданином. В отсутствии такого выбора Пенсионный фонд направляет деньги в специализированную компанию, которая будет вкладывать их только в государственные ценные бумаги. Инвестиционная деятельность управляющей компании будет контролироваться специализированным депозитарием, который будет регистрировать все операции с ценными бумагами. Управляющая компания и депозитарий вместе отвечают за вложенные средства своим имуществом. Третий уровень защиты – страховая организация. Наличие трех уровней защиты удорожает контроль, что ведет к снижению пенсионных выплат. Нужна такая организация накопительной системы, которая гарантировала бы защиту средств каждому пенсионеру более дешевыми методами.

Переход к накопительной системе требует обеспечения полной прозрачности и четкой регламентации процесса инвестирования на­коплений. Но до сих пор отсутствует необходимая законодательная база для инвестирования; не определены органы, которые будут осу­ществлять контроль и надзор в накопительной системе; не выработана стратегия инвестирования; продолжается дискуссия по техническим вопросам. Большие проблемы создают и высокие темпы инфляции, что ставит под вопрос эффективность инвестирования накоплений.

Фонд социального страхования РФ (ФСС) призван способствовать материальному обеспечению лиц, по ряду причин не участвующих в трудовом процессе. Он учрежден в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 и Положением о Фонде социального страхования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г., и управляет средствами государственного социаль­ного страхования РФ. Денежные средства ФСС являются государ­ственной собственностью, не входят в состав бюджетов соответствую­щих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет ФСС и отчет о его исполнении утверждаются Правительством РФ, а бюдже­ты региональных и центральных отраслевых отделений ФСС, отчеты об их исполнении — правлением ФСС и его председателем.

Основные задачи ФСС включают в себя обеспечение:

— гарантированных государством пособий по временной нетрудо­способности, беременности и родам, при рождении и усыновлении ре­бенка, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством;

— участия в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

— осуществления мер, обеспечивающих финансовую устойчивость ФСС;

— финансирования общероссийских мероприятий по государ­ственному социальному страхованию;— дотаций отделениям Фонда при недостатке их оборотных денеж­ных средств;

— организации работ по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

— сотрудничества с аналогичными фондами других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. № 891 «Об участии Фонда социального страхования РФ в деятельности меж­дународной ассоциации социального обеспечения» установлено, что ФСС РФ примет участие в деятельности Международной ассоциации социального обеспечения в качестве полноправного члена и уплатят долю неправительственной части ежегодного членского взноса в соот­ветствии с установленной шкалой взносов за счет средств бюджета фонда, предусматриваемых на международную деятельность.

Средства ФСС образуются за счет: сумм единого социального нало­га; страховых взносов на обязательное социальное страхование от несча­стных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; дохо­дов от инвестирования части временно свободных средств ФСС в ликвид­ные государственные ценные бумаги и банковские вклады; добровольных взносов граждан и юридических лиц; ассигнований из федерального бюд­жета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (по­собий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие аварии на Черно­быльской АЭС или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий; прочих доходов.

В расходах бюджета ФСС основной удельный вес приходится на выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение

При нарушении сроков уплаты страховых взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний производится начисление пеней и применение штрафных санкций. Право на бесспорное взыскание недоимок и пеней по страховым взносам закреплено за исполнительными органами ФСС. Взыскание штрафов со страхователей и банков производится в судеб­ном порядке.

Фонд обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС) зани­мает значительное место в структуре социальных внебюджетных фон­дов. Он был учрежден в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Феде­рации», который был введен в действие в полном объеме с 1 января 1993 г. Обязательное медицинское страхование (ОМС) является со­ставной частью государственного социального страхования и призва­но обеспечить гражданам Российской Федерации равные возможнос­ти в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляе­мой за счет средств обязательного медицинского страхования в объемах и на условиях соответствующих программ.

Финансовые средства Федерального фонда ОМС находятся в госу­дарственной собственности РФ, не входят в состав других фондов и изъятию не подлежат. За неработающих граждан (детей, учащихся и студентов дневной формы обучения, пенсионеров, зарегистрированных безработных) взносы уплачивают органы исполнительной власти с учетом территориальных (базовых) программ ОМС в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на здравоохранение. Перечень заболеваний, видов, объемов и условий оказания медицинс­кой помощи, входящих в федеральную программу государственных гарантий, утверждается приказом Министерства здравоохранения РФ. В соответствии с ним граждане России бесплатно пользуются, напри­мер, услугами скорой и неотложной помощи при плановой госпитали­зации.

Выравнивание финансовых условий деятельности территориаль­ных ФОМС в рамках базовой программы обязательного медицинс­кого страхования осуществляется путем предоставления денежных средств Федерального ФОМС бюджету территориального фонда на безвозмездной и безвозвратной основе (субвенции) на осуществле­ние целевых расходов по финансированию территориальной про­граммы обязательного медицинского страхования. В случае отсут­ствия на счете Федерального ФОМС достаточных денежных средств, а также в случае возникновения критических ситуаций с финансированием территориальных программ обязательного медицинского страхования для предоставления субвенций привлекают­ся ресурсы нормированного страхового запаса Фонда. Принятие решения о предоставлении территориальному ФОМС субвенции осуществляется Комиссией Федерального ФОМС при условии со­блюдения критериев, характеризующих финансовую деятельность территориального фонда.

Налогоплательщики имеют право на ряд социальных налоговых вычетов. Перечни лекарственных средств, медицинских услуг и доро­гостоящих видов лечения в медицинских учреждениях РФ, суммы оп­латы которых за счет средств налогоплательщика учитываются при определении суммы социального налогового вычета, утверждены Пра­вительством РФ.

В России в условиях, когда государственные обязательства по оказанию бесплатной медицинской помощи необходимого объема и качества не обеспечены в полной мере финансовыми ресурсами, актуальным является вопрос стратегии развития медицинского страхования, его места в организации и финансировании оказания медицинской помощи гражданам.

Решение вопросов финансирования здоровья должно идти за счет дальнейшего реформирования системы ОМС и действующей системы социального страхования. В системе социального страхования выделяются два вида обязательного социального страхования: обязательное общее страхование, на всех без исключения лиц, работающих по трудовому договору, и обязательное профессиональное страхование лиц, занятых на работах с особо опасными и неблагоприятными условиями труда, связанных с повышенным травматизмом.

Порядок исчисления ЕСН изменен при оплате налогоплательщиком страховым взносом по договорам добровольного страхования – от налогообложения освобождаются суммы платежей налогоплательщика по договорам добровольного страхования работников при условии отсутствия выплат непосредственно застрахованным физическим лицом в следующих случаях:

• если договор предусматривает оплату страховщиками медицинских расходов застрахованных лиц и заключен на срок не менее одного года;

• если договор заключен исключительно на случай наступления смерти застрахованного лица или утраты им трудоспособности в связи с исполнением трудовых обязанностей.

Повышение уровня социальной защиты в связи с заболеваниями и утратой трудоспособности граждан возможно при интеграции всех средств, направляемых и связанных с поддержкой и охраной здоровья. Целесообразность интеграции средств, связанных с охраной и поддержкой здоровья, диктуется единством задач, решаемых системами социального страхования, связанных с финансированием заболеваний и соответственно с мероприятиями профилактическими, лечебными и выплатой пособий по нетрудоспособности. Поэтому в дополнение к системе ОМС может развиваться и добровольное медицинское страхование. В этом направлении сделаны определенные шаги. С принятием главы 25 Налогового кодекса РФ взносы по добровольному страхованию уменьшают налогооблагаемую базу по налогу на прибыль.