2. Общие правила формирования бюджета

Существуют нормы, которые устанавливают общие правила формирования бюджета и правила, относящиеся к бюджету со­ответствующего уровня. Общие правила, закрепленные в БК РФ, касаются федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных (муниципальных) бюджетов. Общие правила базиру­ются на конституционных положениях и бюджетном законода­тельстве. Законодательство, разграничивая полномочия пред­ставительных и исполнительных органов государственной влас­ти и местного самоуправления в области бюджетного процесса, закрепляет за соответствующими исполнительными органами полномочия по составлению проектов и исполнению бюджетов (ст. 154 БК РФ). Рассмотрение же и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего конт­роля за исполнением бюджета является прерогативой предста­вительных органов (ст. 153 БК РФ). Особые бюджетные полно­мочия принадлежат Банку России. Он совместно с Правитель­ством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредит­ной политики, а также обслуживает счета бюджетов.

Составление проекта бюджета. Ответственность за составле­ние проекта бюджета возложена на органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов РФ, исполнительные органы мест­ного самоуправления).

Непосредственную работу по составлению проекта бюджета, по поручению органов исполнительной власти общей компе­тенции, осуществляют: на уровне Российской Федерации — Министерство финансов РФ; на уровне субъектов РФ — терри­ториальные финансовые органы, на муниципальном уровне — финансовые управления либо финансовые отделы.

Составление бюджета основывается на целой системе фи­нансово-экономических документов: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; основных направлениях бюджетной и налоговой политики; пла­не развития государственного или муниципального сектора эко­номики соответствующей территории, а также прогнозе сводно­го финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год. При. этом Минфин России и соответствующие финансовые органы субъектов РФ и муници­пальных образований до разработки проекта бюджета вправе получать необходимые сведения от финансовых органов друго­го уровня бюджетной системы, а также от государственных ор­ганов, органов местного самоуправления и юридических лиц в целях своевременного и качественного формирования бюдже­тов. Срок представления проекта бюджета РФ — не позднее 26 августа. Субъекты РФ устанавливают свои сроки, как и му­ниципальные образования. К проекту бюджета любого уровня должны быть представлены определенные документы (ст. 182 БК РФ). Представительный орган, получив проект бюджета, на­правляет его в Совет Федерации и Президенту РФ, а также Счетной палате РФ. Аналогично организуется работа по состав­лению и представлению бюджета в субъектах? РФ и муниципаль­ных образованиях.

Рассмотрение проекта бюджета. Первоначально проект рас­сматривается комитетами Государственной Думы (соответству­ющими комитетами или комиссиями представительных орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления). Обобщаю­щее мнение составляется профильными комитетами. В результате такого рассмотрения составляется заключение. Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов РФ вносят бюджет в форме проекта закона, поэтому заключение также имеет форму проекта закона. На муниципальном уровне — со­ответственно форму проекта решения. Затем проходит рассмот­рение проекта бюджета на заседаниях законодательного (пред­ставительного) органа (на уровне Российской Федерации — Государственной Думы) в четырех чтениях, для каждого из ко­торых характерны свои особенности: первое чтение — дается характеристика общих показателей и оценка бюджета в целом; второе — рассмотрение проекта бюджета по основным направ­лениям; третье — рассмотрение более конкретных показателей бюджета; четвертое — принятие акта в целом.

В случае разногласий формируется согласительная комиссия. После рассмотрения проекта согласительной комиссией прини­мается соответствующий акт: закон о федеральном бюджете, закон о бюджете субъекта РФ, решение о бюджете соответству­ющего муниципального образования. Указанный финансово-плановый акт должен быть опубликован. Закон (решение) о бюджете вступает в силу с момента его подписания.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется: для федерального бюджета — БК РФ; бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ; местного бюд­жета — правовыми актами органа местного самоуправления в со­ответствии с требованиями БК РФ. При этом ст. 187 БК РФ пре­дусмотрено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, а также правовыми актами органа местного самоуправления, дол­жен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проек­та закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) определенных показателей. К этим показателям, явля­ющимся в соответствии со ст. 181 БК РФ основными характерис­тиками бюджета, относятся: общий объем доходов бюджета, об­щий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюд­жетов РФ; нормативы отчислений от собственных доходов бюд­жета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной сис­темы РФ. Кроме того, Кодексом установлено, что в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены: расхо­ды бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюд­жетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюд­жета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной си­стемы РФ; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств; иные показатели, опреде­ленные БК РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В проекте должны быть определены сле­дующие характеристики государственного или муниципального долга: источники финансирования дефицита бюджета; верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные БК РФ, с указанием в том числе предельных объемов обяза­тельств по государственным или муниципальным гарантиям. В отличие от ранее действующего законодательства, в БК РФ (ст. 190) подробно устанавливается порядок временного управ­ления бюджетом, который применяется в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года. Расходование средств в данном случае осуществляется из расчета одной четвертой на квартал (не более одной двенадца­той — в месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов РФ.

С 1 января 2007 г. в соответствии с гл. 19 БК РФ устанавли­вается особый порядок составления и утверждения бюджета субъекта РФ в условиях введения временной финансовой адми­нистрации (ст. 1685 БК РФ), а также особый порядок исполне­ния указанного бюджета и осуществления контроля за его ис­полнением (ст. 1686). С 1 января 2008 г. аналогичный порядок устанавливается в отношении муниципальных образований (п. 36 ст. 1 Федерального закона от 20 августа 2004 г.).