6.2.3. Этап 2000—2004 гг.: модель ограниченной

губернаторской власти

Смещение баланса политико-административной власти в сторону центра происходит с 2000 г. Важным стимулом стал сам факт смены президента страны. Б. Ельцин традиционно придерживался ком­промиссной политики в отношениях с регионами, допуская слабость централизованного контроля и от­части компенсируя это развитием неформальных, клиентельных отношений, сеть которых способствовала консолидации властной элиты в целом. Смена президента по определению предполагала попытки нового главы государства укрепить контроль над регионами. В случае В. Путина эта тенденция была усилена идеологическими нюансами — опорой нового президента на идеологию государственного патриотизма, имплицитно предполагающую в российских условиях централизацию власти, ассоциируемую с укрепле­нием государственности как таковой.

В новых условиях были созданы более серьезные противовесы выборным губернаторам в сравне­нии с теми, которые существовали на предыдущем этапе.

Во-первых, был значительно усилен и действительно реформирован институт полномочных пред­ставителей президента. С этой целью в мае 2000 г. создаются новые политико-административные образо­вания — семь федеральных округов, в которые назначаются полпреды. Под контролем полпредов оказы­ваются обширные территории, что предполагает более высокий статус этих чиновников. Хотя в реально­сти возникают и новые проблемы, связанные с недостаточными возможностями для равномерного и пол­ноценного контроля над всеми субъектами федерации, входящими в округа. На уровне субъектов федера­ции в ведомственную вертикаль президентской администрации входит новый институт — главных феде­ральных инспекторов.

Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпредов как институт централизованного президентского контроля и одновременно упростить формат работы центра с полпредами. Задачи пол­предов в связи с реформой были расширены и сформулированы заново (хотя сохранено множество поло­жений указа 1997 г.).¹¹

Основные функции полпредов в федеральных округах можно свести к следующим.

• Функции контроля. Объектом контроля являются практически все властные структуры на тер­ритории федерального округа — федеральные (в том числе правоохранительные органы), региональные и местные. Полпред контролирует выполнение решений федерального центра, федеральных законов и иных нормативных актов на территории регионов. Он имеет право на участие в работе любых органов власти, расположенных на территории федерального округа, доступ к их материалам. Полпред также вносит свои предложения президенту в части осуществления им конституционных полномочий в сфере федерального вмешательства, о которых речь шла выше.

• Функции координации. Объектом координации являются федеральные органы исполнительной власти. С полпредом согласовываются кандидатуры федеральных государственных служащих, что суще­ственно усиливает его влияние на кадровую политику федерального центра в регионах. С 2004 г. полпре­ды получили определенные права в процессе назначения губернаторов в соответствии с новой схемой (см. ниже).

• Функции медиатора. Полпред отвечает за взаимодействие федеральных структур с региональ­ными властями. Фактически он стал выполнять и роль интегратора регионов и региональных элит в со­ставе округа. Важную роль в системе федеральных округов играют консультативные органы, которые по­зволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегрировать региональные эли­ты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие вектора интефации управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важным мероприятием являются регулярно собираемые советы округов, которые состоят из региональных руководителей (в 2005 г. ситуация с окружными советами была упоря­дочена президентом России, издавшим соответствующий указ от 24 марта, который регламентирует их деятельность).¹² Во всех округах созданы парламентские ассамблеи, которые объединяют спикеров ре­гиональных законодательных собраний.

Как уже указывалось, полпред президента в федеральном округе, как и его предшественник — полпред в субъекте федерации (не говоря уже про главного федерального инспектора), имеет ограничен­ные полномочия, не является полноценным органом власти. Институт федеральных округов не преду­смотрен российской Конституцией и развивается только в рамках президентского указного права, что оп­ределяет специфику и ограничения его легитимности (см., например: [Красных, 2001]). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность ограни­чена, а функции могут относиться к сферам контроля, координации и согласования, но не принятия вла­стных решений. В то же время важно понимать, что полпреды могут влиять на принятие властных реше­ний президентом, что означает их достаточно высокий статус в российской властной иерархии.

Во-вторых, впервые в российское законодательство в июле 2000 г были введены нормы федераль­ного вмешательства, позволяющие президенту отстранять от должности губернаторов и инициировать роспуск региональных законодательных собраний.

Эта процедура выглядела следующим образом.

• Поводом для возможного применения федеральной санкции является издание региональным руководителем нормативного правового акта, противоречащего конституции и федеральным законам.

• В одном случае наличие противоречия федеральному законодательству должен признать суд. Региональный руководитель в течение двух месяцев или иного установленного судом срока не отменяет или не меняет свое решение, чтобы привести его в соответствие с законодательством.

• В другом случае сам президент в соответствии со своим конституционным правом (см. выше) приостанавливает действие такого нормативного акта. Региональный руководитель в течение двух меся­цев уклоняется от отмены или изменения этого нормативного акта.

• В обоих случаях президент получает право вынести региональному руководителю предупреж­дение (если только во второй ситуации глава региона не успел обратиться в суд). Такое право у президен­та есть в течение шести месяцев после вступления в силу судебного решения (первый случай) или офици­ального опубликования президентского указа (второй случай) Но региональный руководитель в этот пе­риод вправе обратиться в суд. и дело опять может затянуться.

• Срок президентского предупреждения действует один месяц, после чего президент получает право отрешить губернатора от должности, если тот так и не отменил свое решение¹³. Решение оформля­ется президентским указом, который вступает в силу в течение десяти дней после официального опубли­кования. В этот промежуток времени глава региона может обжаловать решение президента в Верховном суде.

Процедура отстранения губернатора от должности выглядела достаточно сложной. Однако прин­ципиально важным в российских условиях является само введение процедуры отстранения всенародно избранного губернатора от должности с определением возможных поводов и правового механизма.

Одновременно в российское законодательство были введены нормы, позволяющие президенту на­значать временно исполняющих обязанности губернатора. Такое право возникало у президента в сле­дующих ситуациях-

• мотивированное представление генерального прокурора в случае предъявления губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления;

• прекращение губернаторских полномочий, а также прекращение полномочий или невозмож­ность исполнять полномочия губернатора теми лицами, которые должны это делать по региональному за­конодательству.

Президент имел право назначать временно исполняющих обязанности губернатора только на ог­раниченный срок. Закон предполагал, что не позднее чем через 120 дней после прекращения губернаторских полномочий в регионе должны пройти выборы.

Одновременно с федеральными санкциями в отношении губернаторов в России в июле 2000 г. бы­ли введены аналогичные санкции в отношении законодательных органов власти в регионах. Отличие со­стояло в том, что президент не имел права на роспуск регионального законодательного собрания своим указом (что связано с разделением ветвей власти). Поэтому процедура выглядела несколько иной.

• Повод для роспуска регионального законодательного собрания центром возникал в том случае, если принятый им нормативный правовой акт (в том числе конституция или устав субъекта федерации, региональный закон) признан противоречащим российской Конституции и федеральным законам. Нали­чие противоречия, как и в случае с губернаторскими нормативными актами, устанавливал суд.

• Президент России в соответствии с законом имел право направить в региональное законода­тельное собрание представление о приведении регионального нормативного акта в соответствие с феде­ральным законодательством.

• Право вынести предупреждение региональному законодательному собранию президент полу­чал в случае, если оно уклоняется от исполнения судебного решения. Срок на приведение нормативного акта в соответствие с российскими законами составлял в этом случае шесть месяцев(либо суд мог преду­смотреть иной срок). После окончания этого срока суд имел право принять решение о том, что в результа­те бездействия регионального законодательного собрания возникли препятствия для реализации закреп­ленных в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, были нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охра­няемые законом интересы юридических лиц. В случае принятия судом такого решения президент мог своим указом вынести предупреждение органу региональной законодательной власти.

После президентского предупреждения законодательное собрание должно было в трехмесячный срок привести нормативный акт в соответствие с российским законодательством. Если этого не происхо­дило, то президент получал право внести в Госдуму проект закона о роспуске законодательного собрания. ¹⁴Окончательное решение принимала Госдума в виде закона (его проект должен быть рассмотрен в течение двух месяцев после внесения прези­дентом). Вступление в силу соответствующего закона и означало бы роспуск регионального законода­тельного собрания.

Процедура роспуска регионального законодательного собрания на том этапе выглядела сложной и длительной. Как и в случае с губернаторами, главным было само создание соответствующей нормативной базы на федеральном уровне.

Анализ реально сложившейся ситуации показывает, какую важную роль в российской региональ­ной политике играет своеобразный баланс между нормативными актами и практикой их применения. Президент получил формальное право отстранять от должности губернаторов и распускать законодатель­ные собрания. На практике это позволило стимулировать деятельность органов регионального само­управления, направленную на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным — с целью устранить формальные поводы для президентского вмешательства. При этом не было принято ни одного, даже «показательного», решения в соответствии с данной процедурой. Были лишь два времен­ных назначения губернаторов, связанные со спецификой конкретной региональной ситуации.¹⁵

Главным результатом решений 2000 г. стало усиление централизованного контроля над институ­том выборных губернаторов, с которым центр связывал риски возникновения возможного дисбаланса в российской территориально-политической системе. При этом губернаторские выборы прошли на этом фоне в регионах во второй и в ряде случаев — в третий раз, т.е. стали сложившейся практикой.¹⁶Инициа­тивы, связанные с отказом от губернаторских выборов, на этом этапе не нашли поддержки центра, опа­савшегося подорвать баланс отношений с региональными элитами и породить массовое недовольство.¹⁷

Складывающаяся в эти годы ситуация также характеризовалась некоторым усилением контроля над органами местной власти. Как уже говорилось, специфика российского баланса «центр — регионы» заключается в том, что функции контроля над местной властью центр передает губернаторам, вне зависи­мости от того, являются ли они выборными или назначаемыми. Более того, отчетливо прослеживается тенденция к созданию симметричных отношений:

а) между центром и регионами;'

б) между регионами и муниципальными образованиями.

Такая симметрия, в частности, подразумевает, что усиление централизованного контроля над ре­гиональной властью предполагает передачу аналогичных прав губернаторам в отношении местного само­управления. Это считается компенсацией последним за утрату свободы в отношениях с центром. В соот­ветствии с этой логикой баланс отношений между уровнями власти был трансформирован таким образом, что губернаторы получили аналогичные права, касающиеся отстранения от должности глав местного са­моуправления и роспуска местных представительных собраний. Тем самым в отношениях между всеми уровнями власти усилилась иерархия, было сохранено доминирование региональной власти над местной. Любопытно, что те же права в отношении местной власти получил и президент страны, утвердивший та­ким способом и свою власть на местном уровне¹⁸