Лекция 5 Баланс политико-административной власти

Баланс политико-административной власти в отношениях «центр — регионы» в постсоветской России является изменчивым. Как показывает наше исследование, модель политико-административного баланса менялась неоднократно, притом с явной тенденцией к смещению этого баланса в пользу центра в 2000-е гг. Одной из ключевых институциональных предпосылок для изменчивости баланса стала рас­плывчатость положений российской Конституции 1993 г., которая отличается от всех принятых в XX в. конституций федеративных государств тем, что устанавливает только общие рамки отношений «центр — регионы». В ней, например, нет подробных описаний того, как формируется и функционирует региональ­ная власть, органы местного самоуправления, которые можно найти в конституциях других стран. Это позволяет элитам, если в условиях растущей пассивности политической культуры ведущая роль перехо­дит в их руки, часто менять систему отношений «центр — регионы» В условиях иерархизации отношений «центр — регионы» и доминирования центра возникает возможность для использования более жестких общефедеральных стандартов, ограничивающих предусмотренную конституцией региональную само­стоятельность в установлении основ региональной власти.

Целесообразно выделить несколько этапов, для каждого из которых был характерен свой баланс в политико-административной власти.

6.2.1. Этап 1991—1995 гг.: модель территориально, ассиметричного баланса

Одной из главных особенностей этого этапа была диффузия политических инноваций глобального уровня, в которой Россия на фоне и после распада СССР стала выступать в роли акцептора. Инновацией в целом стал процесс демократизации политической системы, проходивший с явной ориентацией на запад­ные и прежде всего — американские образцы. В частности, учитывая федеративный характер Российско­го государства, был признан целесообразным переход к всенародным выборам региональных руководите­лей — по образу и подобию губернаторских выборов в США. Этот процесс усиливали политические ам­биции части региональных элит, которые в условиях резкого ослабления центра в условиях распада СССР получили большую реальную власть. В целом в процессе распада СССР в 1991 г. баланс политико-административной власти в России сместился в сторону регионов. Особенно заметно это было в нацио­нальных республиках, имевших особый статус в составе РСФСР в советский период и боровшихся за его сохранение.

Второй особенностью данного этапа стала значительная асимметрия отношений «центр — регио­ны» для различных частей страны. Причины этой асимметрии уходили корнями в советский период, ко­гда Россия представляла собой асимметричную федерацию, которая делилась на пользующиеся автоно­мией национально-территориальные образования (республики на первом уровне внутрироссийского АТД) и «обычные» территориальные образования. В процессе распада СССР, который в целом представлял со­бой борьбу регионов — каждого на своем уровне за повышение своего политического статуса, россий­ские республики претендовали или на статус союзных республик, или на сохранение особого — более высокого статуса в составе России. Активная позиция этнических периферий, где всплеск национализма сочетался с борьбой сложившихся властных элит за статус своих территорий, сыграла важнейшую роль на первом этапе становления нового российского федерализма. Самостоятельность региональной власти воспринималась как главная гарантия автономии.

В этой ситуации в России возникает особая модель территориально асимметричного баланса. Страна делится на два «домена», каждый из которых характеризуется своим балансом отношений «центр — регионы».

• Один из доменов составляют национальные республики, в случае с которыми можно с оговор­ками говорить о модели американского федерализма: в них региональная власть формируется без вмеша­тельства федерального центра, они постепенно переходят к модели выборного президента (главы) рес­публики. До проведения президентских выборов в республиках действует также самостоятельная власть, сформированная по принципам парламентской республики и унаследованная от позднесоветского перио­да, когда в условиях ликвидации партийной вертикали советская власть в регионах обрела реальную силу (главой республики является председатель Верховного Совета, правительство формируется парламентом). Самостоятельное региональное самоуправление характеризовало 19 российских республик, а после обра­зования Ингушетии и проведения там выборов — 20 ¹. В эту группу вошли и два города федерального

значения, где в 1991 г. прошли выборы мэров.

• Второй домен составляли почти все остальные регионы — края, области и национально-территориальные образования второго уровня, входившие в состав краев и облас­тей и не получившие в 1991 г. республиканского статуса (автономная область и автономные округа). К ним примкнула Карачаево-Черкесия. В этой части страны, напротив, была создана модель централизо­ванной власти: президент России назначал глав региональных администраций. Роль регионального само­управления здесь играли только органы представительной власти в лице советов. К этой части страны от­носилось численное большинство — 67 регионов, в которых проживала большая часть российского насе­ления.

Смещение баланса в сторону регионов на территории национальных республик и городов феде­рального значения было компенсировано установлением вертикали исполнительной власти на остальной территории страны.

Модель территориально асимметричного баланса имела временный характер. Повсеместные гу­бернаторские выборы могли бы пройти в 1991 г., но их проведение было отложено с целью сохранить ба­ланс внутри федерации и обеспечить политико-идеологическое доминирование новой центральной вла­сти, объявившей курс на радикальные либеральные реформы, на основной части страны. Еще 24 октября 1991 г. в России был принят закон «О выборах главы администрации».² Верховный совет даже назначил выборы на 8 декабря 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. выборы были отменены съездом народных депута­тов, который ввел мораторий до 1 декабря 1992 г. (в дальнейшем мораторий продлевался). Назначения глав региональных администраций начались сразу после победы российского руководства в августе 1991 г. и продолжались до февраля 1992 г. Ключевым нормативным актом на том этапе стал президентский указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» от 22 августа 1991 г.

Диффузия модели американского федерализма и связанного с ней укрепления регионального са­моуправления была постепенной и заняла весь рассматриваемый период. В 1991 г. выборы прошли и за­вершились¹¹ в семи регионах, в том числе в трех (Татарстан, Москва, Санкт-Петербург) еще до распада СССР. Особый характер имели выборы в Чечне, которые выиграл Д. Дудаев, взявший курс на достижение полной государственной независимости республики. Президенты республик были избраны в Якутии, Ма­рий Эл и Мордовии. Как видно, диффузия инноваций, связанных с достижением большей региональной самостоятельности, затронула как наиболее активные и крупные этнические периферии (закономерно ли­дерство в этом процессе Татарстана), так и столичные регионы России.

В 1992 г. президентские выборы завершились еще в трех регионах, и общее число регионов с вы­борными главами достигло десяти. В самом начале 1992 г. список пополнили две республики Северного Кавказа — Адыгея и Кабардино-Балкария. Чуть позже к ним присоединилась Тува. Лидерство регионов в процессе диффузии инноваций определяется сочетанием двух групп факторов. Во-первых, особым поло­жением территорий в поляризованном российском пространстве (Татарстан, Тува, Якутия, Москва, Санкт-Петербург). Во-вторых, текущей расстановкой политических сил в регионе (Марий Эл, Мордовия).

В 1993 г. число республик, в которых прошли выборы главы, увеличилось еще на четыре (Ингу­шетия, Калмыкия, Башкирия, Чувашия). Но в то же время Мордовия в процессе острой внутриэлитной борьбы отказалась от института выборного президента и временно вернулась к парламентской форме правления. Это событие показало, что в Мордовии с ее абсолютным доминированием русского населения предпосылки для введения поста выборного президента не вызрели. В 1994 г. главы были избраны еще в четырех республиках — Северной Осетии, Карелии, Республике Коми и Бурятии. К 1995 г. число респуб­лик с выборными главами составило 15, т.е. подавляющее большинство.

В регионах с централизованной властью «исправление» баланса в региональных интересах обес­печивалось двумя способами. Во-первых, значительным влиянием пользовалась выборная представитель­ная власть в лице советов. Во-вторых, на практике при назначении глав администраций президент всегда делал ставку на представителей местной элиты. Уступкой регионам была двойная подотчетность главы администрации: его назначение подлежало согласованию с региональным советом, и он был подотчетен как президенту, так и совету. На практике региональные советы предлагали президенту одну или не­сколько кандидатур, из которых обычно и делался выбор.

Влияние совета на исполнительную власть обеспечивалось через право выражать главе админист­рации недоверие и обращаться в Конституционный суд с требованием его отставки, а также в сфере кадровой политики³ и в сфере принятия решений органом исполнительной власти (право совета обжаловать и приостанавливать губернаторские решения, преодоление губернаторского вето простым большинством). Характерны и попытки некоторых советов укрепить региональное самоуправление одновременно с опре­деляющей ролью представительной власти. Наиболее интересен случай создания «парламентской респуб­лики» в Алтайском крае в 1995 г. В этом регионе был принят устав, в соответствии с которым главу ад­министрации избирают депутаты регионального совета (законодатели сумели преодолеть вето, наложен­ное губернатором). Однако Конституционный суд уже в 1996 г. признал это положение краевого устава не соответствующим федеральному законодательству. Как известно, общая логика развития российской политической системы как в центре, так и на региональном уровне была связана с укреплением позиций исполнительной власти. В условиях созданной Б. Ельциным в 1991 г. на части территории страны верти­кали исполнительной власти это усиливало централизацию.

В то же время диффузия инноваций в виде модели выборного губернатора затронула часть краев и областей. Она стала возможной в условиях острого конфликта между ветвями власти на федеральном уровне, который, напротив, ослаблял централизацию власти в условиях ее деконцентрации на федераль­ном уровне. Съезд народных депутатов России в декабре 1992 г. решил, что в конфликтных ситуациях, если губернатор назначен без согласования с советом или если ему выражено недоверие, региональные советы могут назначить выборы. Этим правом весной 1993 г. воспользовались восемь краев и областей. Из них выборы имели признанный в регионе и центре результат в семи субъектах федерации, где стиму­лом к развитию регионального самоуправления стал идеологический фактор -г- неприятие местными эли­тами реформаторской политики центра и назначенного им губернатора. Идеологическая поляризация на­чала 1990-х гг. проявилась таким способом в ряде периферийных консервативных регионов — Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской и Смоленской областях. К ним добавился Красноярский край, который, наоборот, был одним из важных субцентров диффузии «демократических» инноваций (по­водом для отказа от назначения губернатора в этом регионе стала отставка главы администрации и согла­сие центра на проведение выборов). В то же время примечательно, что в крупной и экономически разви­той Челябинской области центр не допустил проведения легитимных выборов (они состоялись, но не уст­раивавший центр победитель не смог занять губернаторское кресло). Важно отметить, что, вынужденно согласившись с выборами в нескольких регионах и победами оппозиционно настроенных политиков, центр отчасти отыграл ситуацию назад уже осенью 1993 г., когда на фоне кризиса власти на федеральном уровне Б. Ельцин отстранил от должности всенародно избранных губернаторов Амурской и Брянской об­ластей, открыто поддержавших Верховный Совет России. Поэтому по итогам 1993 г. число выборных ре­гиональных лидеров за счет краев и областей увеличилось только на пять единиц.

В целом осенний кризис 1993 г. привел к некоторому усилению централизации власти в отноше­ниях с теми регионами, где региональная исполнительная власть оставалась назначаемой. 7 октября 1993 г. вышел президентский указ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального подчинения», который снимал ответственность глав администрации перед региональными советами (сами советы вскорости бы­ли распущены). Далее, 22 октября 1993 г. вышел новый принципиально важный нормативный акт — указ «Об основных положениях организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». В соответствии с этим указом глава администрации назначался и освобождался от должности президентом страны по представлению главы российского правительства. Были ослаблены возможности парламент­ского контроля со стороны новых законодательных собраний, которые начинают избираться с декабря 1993 г., после роспуска советов.

После 1993 г. на основной части России сохраняется модель назначаемого губернатора. Притом важным изменением становится ликвидация в регионах элементов «парламентской республики» в виде влияния региональной законодательной власти на назначение губернаторов. Вертикаль исполнительной власти была усилена, а политический режим в самих регионах стал моноцентрическим — с явным доми­нированием главы исполнительной власти. Примечательно, что в 1994 г. редкими были и выборы регио­нальных лидеров. Из областей они прошли только в Иркутской области (в Приморском крае выборы были назначены, но затем отменены). В результате по итогам 1994 г. общее число регионов России с выборными главами равнялось 23, из которых 15 составляли республики ⁴. Общая динамика процесса диффузии данной инновации выглядит следующим образом: 7 регионов по итогам 1991 г., 10 — по итогам 1992 г., 18 — по итогам 1993 г. (в трех регионах выборность была отменена), 23 — по итогам 1994 г.

Важную роль в укреплении центральной власти на этапе 1991— 1995 гг. играли также полномоч­ные представители президента в регионах. Назначение таких представителей началось в августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе—октябре 1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях, автономной области и автономных округах России глав админист­раций. Последние выступали в роли руководителей региональной исполнительной власти, а полпреды яв­лялись главной контролирующей инстанцией. В соответствии со статьей 83 российской Конституции пре­зидент страны «назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федера­ции». Особенность института полпредов состоит в том, что он выполняет контрольные и координацион­ные функции, но в то же время не имеет распорядительных полномочий. Деятельность этого института не предусмотрена Конституцией (которая только закрепляет за президентом общее право назначать своих представителей) и не регулируется федеральными законами, находясь в сфере президентского указного права и «внутренних» рвений президентской администрации. В такой ситуации полпреды Президента не являются полноценными агентами центральной администрации, как это имеет место в других странах.

Назначение полпредов только усилило территориальную асимметрию в отношениях между цен­тральной и региональной властью. Как правило, полпреды назначать в те же самые регионы, где прези­дент назначал глав администраций, централизация власти в этих регионах только возрастала. Наоборот, практически вне рамок президентского контроля на первом этапе оставаясь республики, что подчеркива­ло внутри российскую асимметрию. Они имели более высокий фактический статус в рамках федерации, и центр на первых порах отказывался от вмешательства в их «внутренние» де<а В 1991 г. полпреды были назначены во всех 68 краях, областях, города» федерального значения, автономной области и автономных округах. Отметим промежуточные ситуации назначения полпредов в регионы с выборам региональным самоуправлением. Такие назначения были осуществлены в Москве, Санкт-Петербурге, а из республик — в Чувашии и Ингушетии. Последняя была только что создана и нуждалась в дополнительна контроле. В Чувашии отмечалась неустойчивая политическая ситуация в связи со срывом президентских выборов 1991 г. В 1993 г. полпред появился в еще более нестабильной республике — Мордовии. В 1994 г. эта дой­ность была введена в Чечне, которую при этом центр фактически не контролировал. Наконец, летом 1995 г. полпред был назначен в Калмыкии. К концу 1995 г. институт полпредов функционировал только в ПЯЧЦ республиках.

Практика подбора кандидатур на должности полпредов позволяет сделать два важных вывода. Во-первых, клиентелизм корректировал реально существуй).™ баланс, и нередко в пользу регионов. Ярким примером служит Негородская область, где пользовавшийся благосклонностью центра Губернатор Б. Немцов одновременно являлся полпредом до весны 1994 г. (1.е фактически полноценного полпреда в ре­гионе не было). Несколько месяцев в конце 1991 г. одновременно являлся полпредом и мэр Москвы Г. Попов, еще один крупный представитель влиятельной в то время «демократической» элиты. Более глубо­кое исследование показывает, что во многих регионах центр назначал полпредов, которые были заведомо лояльны губернаторам, и эта практика использовалась с каждым годом все чаще.

Во-вторых, полпреды играли важную роль в балансе идеологической власти в интересах центра, пока тот был настроен на проведение либеральных реформ. На первых порах на эту должность часто на­значались представители реформаторски настроенной интеллигенции, которые были призваны контроли­ровать ход реформ в регионах. Учитывая, что посты глав администраций обычно получали представители более традиционной региональной элиты, оказывалось, что полпред занимал более либеральную идеоло­гическую позицию и стремился оказывать соответствующее воздействие на регионального руководителя. Впрочем, это чаще приводило не к изменению позиции главы администрации, а к конфликтам между гу­бернаторами и полпредами. Практики замены консервативных региональных руководителей на более ли­беральных не было даже в начале 1990-х гг.

Анализируя баланс политико-административной власти на этапе 1991—1995 гг., необходимо ука­зать на роль российской Конституции, принятой в конце 1993 г. Эта Конституция носит черты компро­мисса между центром и регионами разного типа в условиях сложившейся территориально-политической асимметрии. С одной стороны. Конституция 1993 г. сгладила формальную асимметрию (не устранив до конца ее неформальный характер), установив принцип равенства субъектов федерации. Это позволило несколько ослабить республики с их выборной властью и удовлетворить интересы недовольных своим неравноправием губернаторов в остальных регионах. С другой стороны, она не предусмотрела сильные институты федерального вмешательства, характерные для политически нестабильных федераций (Индия, Пакистан, Латинская Америка). Внедрение этих институтов могло бы привести к новому конфликту с республиками.

В итоге Конституция 1993 г. в прямом виде предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмешательства.

Первое конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это вмешательство в нормотворчество органов региональной исполнительной власти. В соответствии с пунк­том 2 статьи 85 российской Конституции: «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом». Речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять ре­шения региональной власти, причем только исполнительной ее ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на развитие региональных политических процессов с помощью такого права практически невозможно. Данное право не позволяет президенту влиять на законотворческий про­цесс, который осуществляют законодательные органы власти. А именно в сфере законотворчества в ре­гионах принимались основные решения, вошедшие в противоречие с федеральным законодательством. Статус решений региональной исполнительной власти, которые на практике приходилось приостанавли­вать президенту, невысок, и сами эти решения обычно касаются частных вопросов социально-эконо­мического развития регионов. В российской практике это право использовалось достаточно редко и нико­гда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля.

Второе конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регио­нами, а также между отдельными регионами. В соответствии с пунктом 1 статьи 85 российской Консти­туции: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разреше­ния разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда». Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений «центр — регионы» и является формой «мягкого» вмешательства. Оно наделяет пре­зидента правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном порядке оно использо­валось крайне редко.

Конституция не предусмотрела такую «жесткую» форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Хотя некоторое отношение к институтам федерального вмешательства имеет институт чрезвычайного положения, которое вправе вводить президент.⁵ Причем чрезвычайное положе­ние может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях.⁶ Однако как институт фе­дерального вмешательства в отношении нестабильных регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним из прецедентов можно считать деятельность Временной администрации района чрезвычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992—1995 гг. (чрезвычайное по­ложение было введено после вооруженного осетино-ингушского конфликта).

Рассмотрение баланса политико-административной власти должно проводиться с учетом ситуации на всех уровнях, включая местный. Как следует из нашего исследования, более или менее развитое мест­ное самоуправление является общераспространенной в мире формой обеспечения баланса «центр — ре­гионы». В России после 1991 г. местное самоуправление поначалу существует в урезанном виде, и в це­лом власть на локальном уровне оказывается под контролем вышестоящих уровней власти. Развитие в России законодательства о местном самоуправлении начинается лишь после 1991 г., поскольку советская система не рассматривала местное самоуправление в качестве особого вида и уровня власти. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

После августа 1991 г. на местном уровне формируется новая система исполнительной власти. До событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ассоциируемые с выборными представительными органами местного самоуправления. Одновременно была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнительной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались гла­вами региональных администраций. В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местной власти от государственной. По сути, главы районных и городских администраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали.

Если рассматривать баланс для всех уровней власти, то налицо две различные ситуации.

• В регионах с развитым самоуправлением на уровне субъектов федерации возникает нетипичная модель «регионализированной демократии». Здесь выборная региональная власть сочетается со слабым местным самоуправлением, где местные советы соседствуют с назначенными глава ми администраций.

• На остальной территории страны действует двухступенчатая модель централизованной власти: президент назначает глав региональных администраций, которые в свою очередь назначают глав админи­страций на местах. Баланс на локальном уровне и здесь обеспечивается только через органы представи­тельной власти в лице местных советов.

Само возникновение этой ситуации в период, когда интерес к демократии был наибольшим, тре­бует отдельных пояснений. Интерес к местному самоуправлению со стороны граждан оказался на прак­тике небольшим. Свою роль здесь, безусловно, сыграла традиция централизованной власти, создавшая устойчивое и во многом правильное представление граждан об усилении власти по мере движения от ни­жестоящих уровней к вышестоящим. Местное самоуправление в этой иерархии оказалось на самом низ­ком уровне. Процессы демократизации в условиях формирования активной политической культуры про­будили в регионах максимальный интерес к самоуправлению на общерегиональном уровне и, в первую очередь, к выборам региональных руководителей.

Этот факт несколько диссонирует с локализацией российской идентичности, о которой речь шла выше. Однако сама по себе локализация идентичности еще не означает преобладание интереса именно к местному самоуправлению. Сложившаяся в России централизация власти предопределила отношение к ор­ганам местного самоуправления как к заведомо самому слабому уровню власти, не способному решать даже проблемы локальных сообществ. Отсюда появление представления об иерархии уровней власти, ко­торое в истории российских выборов проявляется в минимальном интересе граждан к выборам органов местного самоуправления и максимальном — к выборам президента страны. Для периода демокра­тического транзита в российских условиях иерархически выстроенный интерес граждан к уровням (и вет­вям) власти объяснялся ориентацией большинства граждан на решение страной глобальных, стратегиче­ских задач.

Интересна также передача права назначать глав местных администраций от президента страны ре­гиональным руководителям. В большинстве стран с централизованной властью все назначения осуществ­ляет президент. Глав местных администраций назначал президент и на Украине. В России президент взял себе право назначать глав администраций региональных столиц. Свою роль здесь сыграл географический фактор — особая важность административных центров и огромное количество местных администраций, управлять которыми центральная власть просто не в состоянии. Поэтому остальные назначения произво­дили региональные руководители, в одних случаях — избранные народом, в других — назначенные пре­зидентом страны. В обоих случаях региональные руководители получили в свои руки мощный рычаг кон­троля над местной властью, что увеличило их властный ресурс. Возникла общераспространенная ситуа­ция доминирования региональной власти над местной.

Продвижение такой инновации, как выборность глав местного самоуправления, на этом этапе раз­вивается очень медленно, поскольку в центре всеобщего внимания оставалась региональная власть, а ин­терес локальных сообществ к самоуправлению был не таким сильным. Одним из первых, редчайших примеров стали выборы мэра Владивостока, которые прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской Конституции. Первым примером проведения выборов глав местного самоуправления во всех районах и городах стала Иркутская область в 1994 г. (одновременно там прошли губернаторские выборы). В силу определенного развития местных политических процессов этот регион стал первым в России примером модели, напоминающей американский федерализм (выборный губернатор и выборные мэры). Позднее, в октябре 1995 г., уже после принятия нового федерального закона о местном самоуправ­лении⁷ выборы мэра прошли в еще одном крупном городе — Волгограде.