40. Тема 16 Система национального законодательства

1. Понятие и структура системы национального законодательства

2. Соотношение системы права и системы национального законодательства

3. Систематизация национального законодательства: понятие и виды

1. 1. Понятие и структура системы национального законодательства

В наиболее общем виде национальное законодательство – это совокупность формально-юридических источников права, используемых в процессе правового регулирования в том или ином государстве.

Для России основным формально-юридическим источником права является нормативно-правовой акт. Поэтому, говоря о системе российского законодательства, следует дать следующее определение: система национального законодательства – это совокупность действующих в пределах юрисдикционной территории государства нормативно-правовых актов, регламентирующих процессы правотворчества и реализации права.

Систему национального законодательства характеризует следующие признаки.

Публичность – нормативно-правовые акты, в комплексе образующие систему законодательства, принимаются от имени всех и действуют в отношении всех лиц, находящихся в пределах юрисдикции субъекта правотворчества.

Формальность – законодательство представляет собой совокупность соответствующим образом оформленных документов – законодательных актов. Причем обязательным условием приобретения законодательным актом юридической силы является наличие у него соответствующих реквизитов (названия, указания места и времени принятия и т. д.).

Иерархичность – нормативно-правовые акты, образующие систему законодательства, располагаются в порядке последовательного убывания юридической силы. При этом нижестоящие нормативно-правовые акты черпают юридическую силу из вышестоящих. Основным по юридической силе нормативным актом российского законодательства является Конституция РФ, выступающая в качестве документа, обладающего высшей юридической силой.

Непосредственная связь с государством – законодательные акты принимаются от имени государства или с его разрешения, их реализация обеспечивается при помощи системы государственных гарантий и санкций.

Непосредственная связь национального законодательства с пространством и временем – в отличие от системы права, которая в силу абстрактности непосредственным образом не связана с каким-либо пространственным масштабом либо временным промежутком, система законодательства формируется на базе действующих в данный временной период и в данном государстве нормативно-правовых актов и, соответственно, непосредственным образом зависит от этих «переменных величин».

Относительная субъективность означает зависимость построения системы законодательства от воли и усмотрения государства представленного отдельными должностными лицами (чиновниками) и политическими корпорациями (политическими партиями, парламентскими фракциями и др.). Объем отраслей законодательства определяется в России в соответствии с Классификатором правовых актов, одобряемым Указом Президента Российской Федерации и публикуемым в Собрании законодательства РФ. В настоящее время Классификатор выделяет 20 массивов отраслей законодательства.¹⁶⁹

Внутренняя согласованность предполагает действие нормативно-правовых актов не изолированно, а последовательно. Например, применяя Уголовный кодекс, мы не можем не применить нормы, содержащиеся в Уголовно-процессуальном кодексе и т. д.

Структура системы национального законодательства предполагает вертикальное и горизонтальное деление.

1. Вертикальное деление системы законодательства основывается на принципах субординации, подчинения, иерархичности.

Критерием вертикального деления системы законодательства является юридическая сила нормативно-правового акта. В свою очередь, юридическая сила нормативного акта зависит как от его формы (законы, подзаконные акты), так и от уровня, на котором этот акт принят (акты, принятые на федеральном, региональном, локальном уровнях).¹⁷⁰

Рассматривая проблему структурирования системы современного российского законодательства следует констатировать, что в настоящий момент оно представляет собой достаточно сложное образование, включающее нормативные правовые акты, объединяемые как вертикальными, так и горизонтальными связями.

Вертикальная структура системы отечественного законодательства может быть представлена тремя уровнями: Конституция России – общегосударственное (федеральное) законодательство – региональное законодательство.

Особое место Конституции в системе законодательства обусловлено прежде всего ее двойственным статусом. Во-первых, Конституция представляет собой квинтессенцию (содержательную основу) российского законодательства, поскольку любой нормативный правовой акт независимо от его места в структуре законодательной системы в своей основе содержит конституционные положения и принципы. В этом смысле можно, думается, говорить о «конституционном духе» закона. Во-вторых, сама Конституция является нормативным правовым актом прямого действия и высшей юридической силы.

Однако, обособление конституции в системе законодательства, с нашей точки зрения, не меняет природы ее юридической формы. Это форма закона. Обособленность и особенность этого закона проявляется в его характеристике в качестве основного закона государства. Прямое действие и высшая юридическая сила Конституции как основного закона наиболее ярко проявляется в случае ее применения (главным образом судебной властью) в процессе разрешения правового конфликта, при котором вскрывается противоречие между законом или подзаконным нормативным правовым актом, с одной стороны, и конституцией, с другой. Конституция как основной закон государства подлежит прямому применению также в случае отсутствия непосредственной законодательной регламентации, когда такая регламентация требуется в силу правовой природы объекта юридического регулирования¹⁷¹.

Трактовка природы юридической формы конституции как основного закона (хотя формально такая характеристика в тексте действующей Конституции РФ не встречается) должна быть распространена на уровень регионального законодательства применительно к конституциям и уставам субъектов федерации. Понимание этих нормативных правовых актов регионального уровня именно в качестве законов (основных законов субъекта федерации) позволит исключить многие нелепости юридико-технического свойства, возникшие в правовой теории и особенно законотворческой практике в связи с формально-юридическим «неупоминанием» Конституций и уставов субъектов РФ в качестве региональных законов и их формальном обособлении от иных актов законодательства субъекта федерации (см., например, ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Предлагаемое обособление Конституции в системе законодательства позволяет, кроме того, разрешить заложенную в самом тексте Конституции Российской Федерации коллизию, связанную с соотношением юридической силы актов национального законодательства и международных публично-правовых актов. В любом случае, акты, действующие на территории России (в т.ч. и международные) не должны противоречить Конституции.

В этой связи возникает вопрос о толковании нормы, содержащейся в части четвертой статьи 15 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Представляется, что системное единство и непротиворечивость указанной нормы с частью первой той же 15 статьи Конституции достижимо лишь в случае, если речь идет об имплементированных нормах и принципах международного права. Сам же процесс имплементации, как известно, происходит посредством принятия федеральных законов о ратификации международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Кстати говоря, эти законы подлежат обязательному рассмотрению в верхней палате парламента – Совете Федерации – палате «регионального представительства».

Общегосударственное законодательство включает в себя нормативные правовые акты, распространяющие свое властное воздействие на всю территорию государства и на всех субъектов, подпадающих под государственную юрисдикцию. На данном уровне представляется целесообразным выделять первичные акты (акты прямого действия), к числу которых, на наш взгляд, следует отнести федеральные конституционные законы и федеральные законы. При этом следует подчеркнуть, что в структуре федеральных конституционных законов и федеральных законов (органического и текущего законодательства) находится место для международных публично-правовых актов, имплементированных в систему национального законодательства, а также нормативных указов Президента страны, издаваемых по вопросам, правовая природа которых требует их юридической регламентации в форме закона (к примеру, вплоть до недавнего времени государственная символика страны определялась на основании соответствующего Указа Президента).

Иерархическое структурирование данной подсистемы осуществляется в следующем порядке: федеральные конституционные законы – федеральные законы – подзаконные акты федерального характера. Нормативные указы Президента могут быть включены в данную систему в том случае, если отсутствует соответствующий федеральный конституционный закон (федеральный закон). Подзаконные акты, в свою очередь, подразделяются на акты общего, специального (отраслевого и межотраслевого) и локального действия. Соотношение нормативных правовых актов подзаконного характера определяется горизонтальными (координационными) связями.

Региональное законодательство представлено иерархической структурой: Конституции (Уставы) субъектов федерации – законы субъектов – подзаконные акты. При этом соотношение подзаконных нормативных правовых актов так же как и на общегосударственном уровне определяется горизонтальными (координационными) связями.

Говоря о соотношении общегосударственной и региональной законодательной подсистем следует отметить, что традиционно такое соотношение рассматривается в контексте иерархической соподчиненности региональных актов общегосударственным (федеральным). Такой подход представляется противоречащим как статьям 71, 72 Конституции РФ, так и основополагающим принципам федерализма. В федеративном государстве взаимодействие субъектов с федеральным центром строится на основании принципа разграничения предметов ведения и распределения полномочий При этом наряду с вопросами, отнесенными к исключительному ведению федерации, выделяются вопросы совместного ведения, а также вопросы, решение которых отнесено к исключительному ведению субъектов федерации, в пределах которых органы государственной власти регионов обладают правом на собственное правовое регулирование в форме издания актов регионального законодательства, реализуя таким образом принадлежащую им государственную власть. Следовательно, соотношение федерального и регионального законодательства должно определяться как вертикальными (иерархическими), так и горизонтальными (координационными) связями. При этом в качестве основного принципа следует рассматривать принцип непротиворечия, в соответствие с которым законодательство субъектов федерации не должно противоречить положениям, закрепляемым на общегосударственном уровне, и, вместе с тем, общегосударственное законодательство не должно ущемлять законные интересы субъектов и вторгаться в сферу вопросов, отнесенных к их предметам ведения.