Усиление регулирования

— Сейчас в бизнес-сообществе много говорят о сокращении доли частного сектора в экономике. С этой тенденцией нередко связывают снижение темпа экономического роста, да и ориентация на крупняк идет вразрез с возможными путями преодоления этой тенденции.

— Да, это тоже проблема. А работа с крупными проектами — это предпосылки к усилению вмешательства государства. То есть если поддержка опять коснется лишь десяти-пятнадцати известных компаний, то мы эту проблему, что у нас больше половины ВВП — это компании с госучастием, только ужесточим. И не потому, что государство всегда принимает только плохие решения — это не так, бывают и хорошие. Но потому, что теряются сигналы рынка, а очень важно, чтобы экономика их чувствовала. И, кстати, эта проблема остается без решения еще и оттого, что в законопроекте промышленная политика заявляется без набора дополнительных ингредиентов, о которых мы уже упоминали: это развитие конкуренции, улучшение бизнес-климата, совершенствование индустриальной организации и т.д.

— Одна из задач закона — координация и регулирование промышленных политик на уровне субъектов федерации. Есть ли в этом необходимость?

— Мне кажется, на уровне отдельных регионов еще остаются (и даже возникают вновь) возможности проведения достаточно эффективной политики. Если речь пойдет о том, чтобы пытаться сверху регулировать происходящее в регионах, — это совершенно ни к чему. Ряда успешных промышленных политик на известных территориях даже не возникло бы, если бы был федеральный инструмент согласования и выстраивания в соответствии с некоторыми канонами. Но координация и взаимное информирование — это возможно и полезно.

Недоказанная необходимость

— И каков ваш вердикт относительно проекта?

— Нужен ли этот закон о промышленной политике? Я в этом не уверен. Все, что в нем содержится, и инициативы, которые он вроде бы задает, — все это можно делать без этого закона. Все равно, например, определение специальных инвестиционных условий для длительных проектов требует иного закона, и никто не мешал их определять в отсутствие общего закона о промполитике.

Законопроект о промполитике естественным образом не может определить какие-то рамки более четко. Тогда что он дает? Только фиксирует саму возможность промышленной политики? Но она у нас и так всегда проводилась. Дает ее определение? Но оно, на мой взгляд, с одной стороны, сильно сужает направленность возможной промышленной политики, с другой — скрывает ее реальную суть (а в ней нет ничего плохого — лучше ее сразу таким образом и формулировать). Я считаю, что эти вещи вовсе не обязательно принимать на уровне закона. Если бы была принята, скажем, концепция промышленной политики на федеральном уровне с перечнем мероприятий, необходимых законодательных актов и прочего, пользы было бы больше.

Но я не думаю, что с принятием этого закона все в экономике станет ужасно. Мне просто кажется, что одобрение этого законопроекта существенным образом закрывает обсуждение темы промышленной политики в стране. А это плохо, потому что тема раскрыта далеко не полностью как в плане возможного инструментария и рисков, так и в плане самой направленности промышленной политики.

После принятия настоящего ФЗ тоже были опубликованы некоторые статьи.

Чтобы российская промполитика стала эффективной, необходимо расширить ее границы, определиться с приоритетами, ориентироваться на экспорт и спрос населения, а также внедрить институт независимой оценки инструментов

30 июня в силу вступил 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (подробно его содержание мы разбирали в прошлом году, когда он был еще проектом, см. «О формировании парадигмы», «Э-У» № 28 от 07.07.2014). 

С одной стороны, появление закона — событие эпохальное. Во-первых, он закрепляет профильный понятийный аппарат. Например, в документе указано, что промполитика (ПП) — это комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала РФ, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции. Во-вторых, закон определяет цели и задачи ПП. Среди основных — формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности для обеспечения: перехода экономики от экспортно-сырьевого типа к инновационному; безопасности государства; занятости и повышения уровня жизни населения. 

В-третьих, ФЗ обрисовывает принципы господдержки предприятий и полномочия органов власти. Отдельные главы посвящены созданию индустриальных парков и технологических кластеров, заключению специальных инвестконтрактов (договор между РФ и инвестором на десять лет: последний обязуется создать или модернизировать производство, первая — предоставить преференции и помощь).

В-четвертых, документ предполагает создание единой государственной информационной системы, которая содержит сведения о состоянии и прогнозе развития промышленности, о фактическом и планируемом выпуске основных видов промышленной продукции, об использовании ресурсосберегающих технологий и возобновляемых источников энергии, о кадровом потенциале и т.д. 

Теперь другая сторона. 488-ФЗ носит слишком общий («рамочный», как политкорректно замечают авторы) и компромиссный характер. В документе отсутствует совершенно логичный блок, касающийся ответственности чиновников и оценки эффективности проводимой политики. Наконец, ФЗ, как считает подав­ляющее большинство экспертов, закреп­ляет ошибочное представление о ПП. 

Узко

На наш взгляд, промышленная политика трактуется (и всегда трактовалась) властями слишком узко. Российская ПП — вещь в себе, она не подразумевает развития сектора услуг, транспорта, почему-то отделена от улучшения инвестклимата (с большими оговорками к этой сфере можно отнести разве что блок о специальном инвестиционном контракте). Мы не претендуем на истину в последней инстанции, но наиболее привлекательным нам кажется такое определение ПП — это целенаправленное изменение структуры экономики за счет создания более благоприятных условий для развития определенных секторов и отраслей в интересах обеспечения устойчивого долгосрочного развития экономики. 

Другая фундаментальная проблема — отсутствие четко сформулированных обоснованных приоритетов.  

— Российская промполитика (и это институционализирует закон) почему-то заключается в раздаче всем сестрам по серьгам, — сетует Сергей Толкачев. — Инвестор, купивший где-нибудь в Финляндии устаревшую технологию деревообработки, и предприятие, создающее собственный инновационный продукт, для нее равны. Но надо понимать, что ПП во всем мире направлена на создание привилегированных условий для одних секторов и отраслей за счет других. 

В законе, кстати, отчетливо видны авторские метания. Один из фундаментальных принципов ПП — обеспеченность ресурсами и их концентрация на развитии приоритетных отраслей промышленности. Второй — равный доступ субъектов к получению господдержки.

И здесь мы приходим к еще одной неотъемлемой характеристике промполитики — она всегда предполагает вмешательство государства в целях обеспечения необходимых структурных преобразований. 

В российской действительности этот тезис всегда трактовался по-своему. Во-первых, для власти среди равных самым равным был «крупняк», представляющий традиционные отрасли (его легче контролировать, с ним проще наладить личный контакт). «Из-за того, что конкурентоспособность можно было наращивать нерыночными инструментами, инновации и высокая производительность не стали ее главными факторами, — замечает Юрий Симачёв. — Партнерство власти с ограниченным кругом игроков создает мощные стимулы рентоориентированного поведения и имитации позитивных изменений». Из поля зрения власти очень часто выпадают средние компании, являющиеся важнейшим драйвером формирования новых секторов и направлений экономической деятельности. В этом плане особые надежды мы возлагаем на Национальную технологическую инициативу, призванную сформировать инвестиционный лифт для высокотехнологичных компаний. Во-вторых, государство в большинстве случаев пыталось способствовать структурным преобразованиям путем прямых бюджетных вливаний. Их эффективность часто сводилась к нулю из-за низкого уровня компетентности госаппарата, стремления чиновников к тотальному контролю реципиента и погони за количественными значениями. Кроме того, это всегда — серьезные коррупционные риски. 

Во вступившем в силу законе почти полностью обойден вопрос кредитно-денежного стимулирования предприятий. «Высокие кредитные ставки — лежащая на поверхности и бьющая наповал проблема, — комментирует Сергей Толкачев. — Но ее почему-то затрагивать не стали. Закон предусматривает формирование госфондов развития промышленности, но их финансовые возможности относительно невелики. Промышленности нужно преференциальное обеспечение кредитными ресурсами, подлежащими возврату».

Еще один явный недостаток промполитики — нацеленность на внутренний рынок и госзаказчиков. Это отчетливо видно по риторике, разворачивающейся вокруг импортозамещения. Власти делают акцент на предоставлении потребителям отечественных аналогов и на формировании спроса на товары (в том числе инновационные) со стороны госкомпаний и госорганов. В принципе ничего дурного в этом нет. «Но настоящим мерилом инновационности и конкурентоспособности является экспорт и предпочтения населения», — уверен Юрий Симачёв. Нам эта точка зрения кажется исключительно верной: человека не обманешь, он будет выбирать товары с лучшими потребительскими свойствами. А создать их можно, только ориентируясь на глобальный рынок и применяя самые передовые технологии. 

Очевидно и то, что отечественной промполитике не хватает координированности. Ее в каком-то виде, не особо согласовывая действия, реализуют ВЭБ, АСИ, Минпромторг, Минэкономразвития.  

И последний «провал» — отсутствие независимой оценки достижений промполитики. Независимые эксперты могут сколько угодно с цифрами на руках доказывать, что особые экономические зоны неэффективны, что поддержка инновационных кластеров — фикция, что размер фондов поддержки промышленности ничтожно мал, что РВК, Роснано и Сколково только и знают, что пилить бюджет. Это ничего не дает. «После утверждения новой инициативы анализ ее результатов перестает быть приоритетом, — говорит Юрий Симачёв. — Контроль эффективности проекта, как правило, осуществляется теми же группами интересов, которые его запустили. В России главными оценщиками инструментов промполитики является Счетная палата или прокуратура. Но они не обязаны разбираться в настоящих причинах неэффективности».

Колесо промполитики проворачивается со скрипом. Да, мы видим, что необходимость нового маневра осознает все больше чиновников. Видим и позитивные перемены. Но уж слишком они медленны, слишком удобна и предсказуема нынешняя модель, слишком велико взаимное недоверие власти и бизнеса, слишком сложен выбор «реформы или социальная стабильность». 

Итак, рассмотрев несколько точек зрения по промышленной политике в РФ, можно сделать вывод, что она является недоработанной. Все в ней очень обобщенно, мало моментов раскрыто подробно. Нет четких приоритетов в отрасли промышленности. Много говорится о мерах стимулирования, но в Налоговый, Бюджетный и Таможенный Кодекс не введены особенности подхода именно к промышленности. То есть, промышленная политика представлена в общих чертах, описано как она проводится, описаны некоторые нюансы, но нет четкой конкретики во многих моментах. И чтобы добиться хороших результатов в будущем, нужно сформулировать ведение промышленной политики в более четком и развернутом ключе.