2. Муниципальные системы зарубежных стран.

Зарубежные страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных моделей местного само­управления. Они различаются по принципам формирования органов местного самоуправления, характеру взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, компетенции местного самоуправления, сочетанию форм непосредственной и представительной демократии, а также представительных и исполнительно-распорядительных органов в системе местного самоуправления.

Исторически первой сложилась англосаксонская муниципальная система, основными признаками которой являются:

• отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;

• основная единица местного самоуправления — приход на территории которого проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если население прихода (общины) не превышает 150 человек, Iжители непосредственно на собраниях (сходах) решают основные вопросы своей жизнедеятельности, избирают главное должностное лицо — старосту для осуществления исполнительно-распорядительных функций;

• система местного самоуправления включает, прежде всего, представительные органы — советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа членов совета — советников, состав которых ежегодно обновляется на одну треть, избирается председатель сроком на 1 год. Исполнительно-распорядительные органы формируются советом и подотчетны ему;

• основными направлениями деятельности органов местно­го самоуправления являются управление полицией, пожарны­ми и дорожными службами, музеями, социальными службами и попечение престарелых.

Наиболее полное воплощение англосаксонская система ме­стного самоуправления получила на своей родине в Великобри­тании. На ее основе в США сформировались две основные мо­дели местного самоуправления:

1. «Мэр — совет» или «совет — мэр», в зависимости от то­го, каким образом избирается мэр: система избрания мэра все­общим голосованием населения обеспечивает его доминирова­ние во взаимоотношениях «мэр — совет», тогда как выбор мэра советом из своего состава сохраняет за последним приоритет в решении основных вопросов. Наиболее часто в США встреча­ется разновидность «мэр — совет» (около 1/3 всех городов): мэр является главным должностным лицом города и обладает зна­чительными полномочиями, в том числе правом «вето» на ре­шения совета, формирует самостоятельно местную админист­рацию, составляет местный бюджет и др.

2. «Совет — управляющий (менеджер)», когда население избирает совет города, который из своего состава избирает председателя — мэра и назначает управляющего (менеджера) местной администрации. Отношения совета с управляющим определяются контрактом, регламентирующим обязательства сторон. Как правило, управляющему предоставляются доста­точно большие полномочия в формировании местной админи­страции, определении направлений ее деятельности, исполне­нии местного бюджета. Эта система действует более чем в по­ловине городов США.

Наряду с этими двумя основными моделями в США встре­чается комиссионная модель (6% городов). В небольших горо­дах население избирает комиссию в составе 3-7 человек, кото­рая выполняет одновременно полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов местного само­управления.

Вторая основная муниципальная система получила назва­ние французской. Ее основное отличие от англосаксонской системы заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Данная система сформировалась в странах, в которых государ­ство традиционно сохраняло значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления, включая и административную опеку. Хотя от последней в большинстве стран уже отказались, на местном уровне одно­временно с системой самоуправления действуют также органы

государственной власти или их должностные лица, которые представляют государство и его интересы в сфере местного са­моуправления.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. закона «О правах и свобо­дах местных коллективов», в соответствии с которым (1) основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; (2) избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; (3) компетенция совета включает решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэ­ра; (4) решения муниципального совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при усло­вии, что они переданы представителю государства в департа­менте и опубликованы; (5) муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председате­лем коммуны; готовит сессии муниципального совета и ис­полняет его решения; управляет имуществом коммуны и име­ет право совершения гражданско-правовых сделок; представ­ляет интересы коммуны в судебных органах; назначает слу­жащих и принимает решения об административных поощре­ниях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые реше­ния, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может деле­гировать муниципальный совет.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным го­сударства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как регистрация браков, рождения, смерти, подтвер­ждения отцовства и материнства. Мэр, как и его заместители, является должностным лицом судебной полиции и в этом каче-^чстве констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные действия и передает соответствующие материалы в органы правосудия. Он принимает жалобы населения и проводит по ним предварительное расследование под надзором прокурора Республики. В случае необходимости судья призывает мэра -выступить в ходе судебного расследования на стороне обвине­ния.

На мэра возложена обязанность публикации и исполне­ния законов и регламентов. Он играет важную роль в органи­зации выборов, исполняя обязанности председателя избира­тельной кампании. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании, ведет учет призывников для прохо­ждения службы.

(6) Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирает Генеральный совет в со­ставе 13-70 человек, который, в свою очередь, из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления те­кущей работы. В компетенции Генерального совета находится решение вопросов о финансовой поддержке коммун, разработка программ по созданию инфраструктуры департамента (дороги, электричество, жилье, транспорт, культурная деятельность и др.). Генеральный совет управляет персоналом и собственно­стью департамента, осуществляет надзор за путями сообщения, управляет такими службами, как агентства по предоставлению жилья для малообеспеченных слоев населения, распределяет целевые кредиты на образование и др. Председатель Гене­рального совета является главой служб департамента, распо­ряжается его имуществом, проверяет органы полицейской службы.

Региональный совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет и координирует усилия по экономическому, со­циальному, медицинскому, культурному и научному развитию региона. В этих целях он имеет право на проведение исследо­ваний, касающихся регионального развития; на участие в фи­нансировании программ создания центров коллективного поль­зования; на координацию экономической деятельности пред­приятий, организаций, учреждений различных форм собствен­ности и программ капиталовложений; на планирование иссле­дований и развитие технологий в рамках подготовки предло­жений и оценок по региональным вопросам плана социально-экономического, культурного и научного развития страны. Ре­гиональный совет осуществляет подготовку и переподготовку кадров, ремесленное обучение; оказывает помощь государст­венным учебным заведениям (лицеям), а также предприятиям по переработке морских продуктов, речным портам, прибреж­ному рыболовству. Региональный совет избирает из своего со­става Президента, вице-президента и членов бюро для текущей работы, формирует Региональный социально-экономический совет из представителей органов, организаций, движений, об­ществ.

(7) Государство осуществляет полномочия в сфере местно­го самоуправления через Комиссара республики по региону и Старшего казначея региона. Комиссар республики назначается Правительством и подчиняется премьер-министру, проводит политику государства в области экономики и совершенствования территориального устройства, отвечает за соблюдение в регионе национальных интересов и законов; руководит под эгидой соответствующих министров службами администрации; возглавляет административные комиссии, имеющие отношение к внешнеполитическим и внешнеторговым службам государст­ва в регионе. Старший казначей региона координирует дея­тельность казначеев отдельных департаментов. Комиссар рес­публики обязан консультироваться с ним при разработке на­ционального плана экономического и социального развития, решении вопросов об инвестициях и осуществлении экономи­ческой децентрализации.

В целом, французская модель самоуправления представ­ляет собой образец большей централизации власти, по срав­нению с англосаксонской, обеспечивая при этом достаточные гарантии осуществления права населения на местное само­управление.

Наряду с двумя основными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы, разновидно­сти двух основных систем (смешанные системы) и отдельные модели. Среди наиболее традиционных часто называют ком­мунальное управление ФРГ, на формирование которого оказали большое влияние специфические условия Германии: (а) федеративное устройство государства, с предоставлением государственным органам отдельных земель широких прав в определении принципов организации местного самоуправле­ния; (б) длительный период государственной раздробленности, обусловивший разнообразие форм местного самоуправления; (в) реформы местного самоуправления, в результате которых муниципальная система соединила современные элементы с патриархальными чертами.

Коммунальную модель ФРГ отличает, прежде всего, то, что основу местного самоуправления составляет район (или город в ранге района), который одновременно выступает как самостоя­тельная коммунальная единица и как объединение отдельных общин, представитель их интересов. Район является также ни­зовым звеном государственной системы власти. Организацион­ной особенностью коммунальной модели является ярко выра­женная тенденция к объединению отдельных муниципальных образований и образование городских агломераций («объеди­ненных городов»). Создаются также городские или окружные союзы в целях более эффективного развития экономики и му­ниципальной инфраструктуры (окружной союз Франкфурт, Союз Большого Ганновера, Союз коммун Рурского промыш­ленного района и др.). Иногда такие объединения создают для совместного выполнения отдельных программ — развития образования, для организации транспортного обслуживания, со­хранения исторических традиций.

Компетенцию местного самоуправления ФРГ составляют дела местного значения, связанные, главным образом, с об­служиванием населения и с обеспечением порядка и безопас­ности.

Система муниципальных органов ФРГ включает муници­пальный совет (районные, городские, общинные и др.) — пред­ставительный орган местного самоуправления и местную администрацию. Минимальная численность общины, которая может получить право на избрание представительного органа самоуправления, составляет 200 человек. Численность изби­раемых советников может колебаться в зависимости от количе­ства жителей от 8 до 80 человек. Активное избирательное пра­во предоставляется гражданам ФРГ с 18 лет при наличии оп­ределенного ценза оседлости (от 3 месяцев до 1 года в разных землях), пассивное — с 21 года (в некоторых землях — с 18 лет). В некоторых общинах сложилась практика представи­тельства в советах иностранных граждан, которые вместе с членами своих семей, населяя целые городские кварталы, со­ставляют значительную часть местного сообщества.

Особенностью коммунального управления ФРГ является также наличие 4-х типов муниципальной администрации: (1) «Южногерманский совет», при котором бургомистр являет­ся главой администрации и председателем общинного совета, избирается непосредственно населением. (2) «Неправильный магистрат», при котором функционируют два коллегиальных органа: представительный в лице собрания депутатов общины и исполнительно-распорядительный в лице магистрата. (3) «Бургомистр», при котором глава исполнительно-распоря­дительного органа — бургомистр избирается советом и являет­ся его председателем. (4) «Северогерманский совет», при кото­ром глава местной администрации, избранный населением общины, — директор исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления.

С учетом типа муниципальной администрации и характе­ра ее взаимоотношений с представительным органом местного самоуправления выделяются 4 основные разновидности коммунальной модели:

• «Обер-бургомистр — совет», при которой доминирующее положение занимает избранный населением бургомистр. Он руководит исполнительно-распорядительным органом и орга­низует деятельность совета, являясь его председателем; само­стоятельно формирует состав администрации; имеет право оп­ротестовать решение совета и приостановить его исполнение;

распоряжается финансовыми ресурсами муниципального обра­зования.

• «Совет — магистрат» имеет исторические корни и обес­печивает более сильные позиции бургомистра, хотя последний избирается советом из числа своих членов. Положение бургомистра определяется тем, что он избирается сроком на 6 лет, тогда как представительный орган местного самоуправления — на 4 года. Влияние бургомистра в коллегиальном магистрате обеспечивается также работой в его составе наряду со штат­ными советниками почетных советников, осуществляющих свою деятельность на общественных началах.

• «Совет — общинный директор — комитет по управле­нию» является сравнительно новой разновидностью комму­нальной модели ФРГ. Комитет по управлению обеспечивает дополнительный механизм контроля за деятельностью общин­ного директора — главы исполнительно-распорядительного органа, традиционно доминировавшего в структуре местного самоуправления. Комитеты по управлению создаются как кол­легиальные органы и принимают активное участие в жизни общины.

• «Собрание жителей общины» выполняет функции пред­ставительного органа местного самоуправления и избирает для текущей работы главное должностное лицо — бургомистра, который одновременно председательствует на общинном сове­те и решает без согласования с ним вопросы текущей жизни общины.

Существование большого разнообразия муниципальных моделей и их разновидностей создает необходимые и благо­приятные предпосылки для адаптации системы местного само­управления к требованиям страны, региона, времени и кон­кретной ситуации с учетом исторических традиций, политиче­ской и правовой культуры населения, его духовного мира.