3. Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основ­ные направления муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к дости­жению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демо­кратического строя, будучи выражением власти народа, обеспечи­вает приближение управления к гражданам. Утверждая демокра­тические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы наро­довластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации влас­ти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному со­четанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эф­фективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов на-1 селения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоян­ное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей сово­купности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначе­ние местного самоуправления (должное) и процесс его осуществле­ния (сущее)¹.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осу­ществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муници­пальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексно­го развития территории муниципального образования; 4) обеспе­чение удовлетворения потребностей населения в социально-куль­турных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услу­гах; 5) охрана общественного порядка; 6) представительство и за­щита интересов и прав местного самоуправления, гарантирован­ных Конституцией РФ и федеральными законами.

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов мест­ного значения. Поэтому важной стороной муниципальной дея­тельности должно быть создание условий для эффективного учас­тия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной де­ятельности институтов прямой демократии; в) наличие матери­ально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, наци­ональности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, отношения к религии, убеждений, принадлеж­ности к общественным объединениям.

Существуют различные формы волеизъявления, с помощью ко­торых обеспечивается участие граждан в решении вопросов мест­ного значения. Важнейшим инструментом волеизъявления насе­ления муниципального образования являются демократические свободные и периодические муниципальные выборы, посредством которых избираются органы местного самоуправления. Наличие выборных органов местного самоуправления является обязатель­ным. В отдельных поселениях уставом муниципального образова­ния в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномо­чий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Собрание (сход) граждан может ис­пользоваться для решения вопросов местного значения и наряду с представительным органом местного самоуправления.

По вопросам местного значения может проводиться местный референдум, в котором имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования. В со­ответствии с уставом муниципального образования местный рефе­рендум назначается представительным органом местного самоуп­равления как по собственной инициативе, так и по требованию населения.

Статья 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет институт народной правотворческой инициативы. Население в соответствии с уставом муниципально­го образования вправе вносить проекты правовых актов по вопро­сам местного значения в органы местного самоуправления, кото­рые обязаны их рассматривать на открытых заседаниях с участием представителей населения. Право на участие в осуществлении местного самоуправления граждане реализуют также посредством индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправ­ления.

Закон предусматривает использование в системе местной демо­кратии территориального общественного самоуправления, поря­док организации и осуществления которого определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуп­равления.

Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтролъность населению. Устав муниципального образования регулирует порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выбор­ных должностных лиц местного самоуправления.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления обеспечивается также через выборные и другие органы местного самоуправления. Граждане имеют равные права быть избранными в органы местного самоуправления. Им обеспечивается также рав­ный доступ к муниципальной службе.

Для участия в управлении местными делами существенное зна­чение имеет информированность граждан о работе органов местно­го самоуправления, состоянии муниципального хозяйства. Поэтому последовательная реализация принципа гласности в муници­пальной деятельности служит важным условием обеспечения ак­тивного участия населения в решении вопросов местного значе­ния, контроля за работой органов местного самоуправления.

Местное самоуправление является хорошей школой для поли­тического воспитания, подготовки граждан к участию в управле­нии государственными делами.

Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления

Каждое муниципальное образование в соответствии со ст. 1 За­кона об общих принципах организации местного самоуправления имеет муниципальную собственность и местный бюджет.

Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финан­сы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать эти вопросы. Поэтому население муници­пального образования, осуществляя местное самоуправление, при­нимает на себя ответственность за эффективность управления му­ниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.

Задачи, связанные с управлением муниципальной собственнос­тью и финансовыми средствами местного самоуправления, реша­ются прежде всего органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований.

Органы местного самоуправления осуществляют от имени му­ниципального образования права собственника в отношении иму­щества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности.

Особую роль в реализации этих прав играют представительные органы местного самоуправления, которые, во-первых, устанавли­вают порядок управления и распоряжения муниципальной собст­венностью, порядок и условия ее приватизации; во-вторых, ут­верждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также впра­ве образовывать целевые внебюджетные фонды; в-третьих, уста­навливают местные налоги и сборы; в-четвертых, разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и ут­верждают отчеты об их исполнении; в-пятых, принимают обще­обязательные правила по предметам ведения муниципального об­разования; в-шестых, осуществляют контроль за деятельностью Иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципально­го образования.

Иные органы местного самоуправления (местная администра­ция), должностные лица местного самоуправления (глава муници­пального образования и др.) осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финанса­ми. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты му­ниципальной собственности во временное или постоянное пользо­вание физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Кроме того, данные органы также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия ис­пользования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают испол­нение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов.

В случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, права собственника в от­ношении имущества и местных финансов, входящих в состав му­ниципальной собственности, от имени муниципального образова­ния осуществляет также население непосредственно.

Статья 39 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что само население или пред­ставительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сбо­рах средств граждан для финансирования вопросов местного зна­чения.

Вопросы, связанные с управлением муниципальной собствен­ностью, местными финансами, могут в соответствии с законода­тельством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований выноситься на местный референдум. Например, не­посредственно населением могут определяться порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

Население в соответствии с уставом муниципального образова­ния вправе в порядке реализации народной правотворческой ини­циативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хозяйством, местными финансовыми средствами в органы местного самоуправления, которые их обязаны рассмот­реть.

Несомненно, что реализация полномочий, связанных с осу­ществлением рассматриваемой функции, должна осуществляться в интересах населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей.

Население муниципального образования должно получать ин­формацию об управлении и распоряжении муниципальной собст­венностью, финансовыми ресурсами в целях осуществления дей­ственного контроля за этой стороной муниципальной деятельнос­ти. Уставы муниципальных образований должны предусматри­вать соответствующие формы контроля населения, граждан за де­ятельностью органов и должностных лиц местного самоуправле­ния в этой сфере.

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к ведению местного самоуправления во­просы комплексного социально-экономического развития муни­ципального образования.

Муниципальные образования — города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие — представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяй­ства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и дру­гих местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это необходимое условие успешного решения во­просов местной жизни, достижения целей местного самоуправ­ления.

Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется прежде всего по­средством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муни­ципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов в развитии про­изводственной и социальной инфраструктур, добиваясь их гармо­нического сочетания. Планы и программы развития муниципаль­ного образования должны быть направлены на обеспечение опти­мальных пропорций в развитии разных сфер местной жизни, ра­ционального использования природных и иных ресурсов. Осу­ществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта Фе­дерации.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципаль­ного образования тесно связано с его бюджетно-финансовой поли­тикой, направленной на материальное обеспечение муниципаль­ных планов и программ, их сбалансированности и увязки. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средст­вами местных бюджетов. Они вправе образовывать целевые вне­бюджетные фонды, устанавливать местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате.

Проблемы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований во многом связаны с деятельностью предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муни­ципальной собственности. В соответствии со ст. 32 Закона об общих принципах организации местного самоуправления органы местно­го самоуправления вправе координировать участие данных пред­приятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образова­ния. Координационная деятельность органов местного самоуправ­ления дает возможность объединить усилия расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности, форм собственности. Органы местного само­управления используют в этих целях договоры, муниципальный заказ, а также такие организационные формы координационной работы, как советы директоров, советы предпринимателей и др.

Обеспечение комплексного социально-экономического разви­тия муниципальных образований предполагает сбор, обработку и обобщение необходимой информации. Поэтому должна получить развитие муниципальная статистика, муниципальная информа­ционная служба. Федеральная программа государственной под­держки местного самоуправления предусматривает, в частности, разработку унифицированной системы показателей, характери­зующей социально-экономическое развитие города, района, сель­ского поселения, для получения прогнозов развития этих населен­ных пунктов; внедрение единой системы классификации и коди­рования технико-экономической и социальной информации в сис­тему сбора и обработки информации органов местного самоуправ­ления. Статья 37 Закона об общих принципах организации мест­ного самоуправления устанавливает, что показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету ор­ганами государственной статистики.

Таким образом, в сфере информационного обеспечения ком­плексного социально-экономического развития муниципальных образований органы местного самоуправления тесно взаимодейст­вуют с соответствующими государственными органами.

Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований

К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образова­ния. Важную роль в их достижении играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизнен­ных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 37 Зако­на об общих принципах организации местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных по­требностей населения в сферах, отнесенных к ведению муници­пальных образований, на уровне не ниже минимальных государст­венных социальных стандартов, выполнение которых гарантиру­ется путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральны­ми органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации.

Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жиз­ненно важных услугах, органы местного самоуправления органи­зуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций закреплено в ст. 30 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Закон обязывает органы местного самоуправления заниматься вопросами организации, со­держания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; муниципаль­ных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и др. (ст. 6) и возлагает на органы местного самоуправления решение вопросов, связанных с организацией снабжения населения топли­вом, утилизации и переработки бытовых отходов; транспортного обслуживания населения и т.п.

Муниципальные органы обязаны создавать условия для жи­лищного и социально-культурного строительства; для обеспече­ния населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры; средств массовой информации, организации зрелищных мероприятии и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения, социальную поддержку и содействие занятости населения, противопожарную безопасность в муниципальном образовании.

Органы местного самоуправления регулируют отношения, касающиеся данной области муниципальной деятельности. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобя­зательные правила по вопросам местной жизни.

Наконец, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необ­ходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реали­зации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.

Охрана общественного порядка

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправ­ления осуществляют охрану общественного порядка.

Общественный порядок — это составная часть правопорядка в обществе, важный элемент правовой основы жизнедеятельности граждан. Поэтому успешное осуществление данной функции вы­ступает одним из условий решения' общегосударственной задачи обеспечения законности, укрепления правопорядка в Российской Федерации.

Общественный порядок — основа нормальной жизни муници­пального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан — харак­теризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных слу­жащих, граждан, их объединений. Важное значение для упроче­ния общественного порядка имеет урегулированность вопросов местной жизни.

Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны обществен­ного порядка. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуп­равления организуют и содержат муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятель­ностью.

В настоящее время охрана общественного порядка обеспечи­вается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности, которая согласно Закону РФ «О ми­лиции» (1991 г.) является составной частью милиции Российской федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.

В целях создания правовых, организационных и материаль­ных условий для ускорения процесса формирования муниципаль­ных органов охраны общественного порядка на основе Указа Пре­зидента РФ от 17 сентября 1998 г. в ряде муниципальных образо­ваний проводился эксперимент по организации охраны общест­венного порядка органами местного самоуправления. В 2000 году он был завершен. Президент РФ поручил Министерству внутрен­них дел РФ обобщить опыт проведения указанного эксперимента.

В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие соответствую­щие депутатские комиссии, комиссии по делам несовершеннолет­них и защите их прав и др. Кроме того, возможно и участие насе­ления в реализации данной функции путем создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятель­ности граждан.

Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством

Осуществление населением местного самоуправления предпо­лагает представительство и защиту интересов и прав муниципаль­ных образований, их жителей, местного самоуправления как важ­нейшего элемента демократической системы построения и функ­ционирования власти в государстве на разных уровнях государст­венного управления, в государственных и международных органи­зациях.

Реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мнения населения муниципальных образований, гарантируемых государством интересов и прав местного самоуправления при вы­работке и осуществлении государственной политики в различных сферах общественной жизни, при решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни. При этом следует учиты­вать, что защита прав местного самоуправления — важная сторона государственной деятельности. В Российской Федерации действу­ет система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Однако, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного самоуправле­ния нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами.

Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государст­венными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населе­ния муниципальных образований, активно использовать свои кон­ституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнориро­вания и нарушения. Все это дает основание выделять в качестве функции местного самоуправления не только представительство, но и защиту интересов и прав местного самоуправления.

Представительство и защиту интересов и прав местного самоуп­равления осуществляют прежде всего органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государ­ственной власти, предприятиями, учреждениями и организация­ми. Они наделены для этого соответствующими полномочиями.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (предста­вительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны быть рассмотрены за­конодательным (представительным) органом субъекта Феде­рации.

Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться также в органы государственной власти, к админи­страции предприятий, учреждений и организаций, в том числе и по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению.

Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправле­ния в целях защиты прав и интересов местного самоуправления, населения муниципальных образований должны использовать конституционное право на судебную защиту.

Граждане, население муниципальных образований также уча­ствуют в реализации данной функции местного самоуправления, используя в этих целях прежде всего институты и формы прямой демократии (референдумы, сходы и т.д.). В некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обя­зательным (например, при изменении границ муниципального об­разования).

Гражданам, проживающим на территории муниципального об­разования, гарантируется право предъявлять в суд или арбитраж­ный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предпри­ятий, учреждений и организаций. Граждане также могут обра­щаться с жалобами и в Конституционный Суд РФ в случае наруше­ния их конституционных прав и свобод (в том числе и прав на местное самоуправление).

Осуществлению функции представительств и защиты интере­сов и прав местного самоуправления способствует деятельность Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Со­вета руководителей органов местного самоуправления по пробле­мам социально-экономической реформы при Правительстве Рос­сийской Федерации, а также советов по местному самоуправле­нию, создаваемых субъектами Российской Федерации.

Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации образован в соответствии с Указом Президента РФ от 29 мая 1997 г. Положение о Совете утверждено Указом Президента РФ от 13 ноября 1998 г., состав Совета — Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 г. Совет является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответ­ствующих предложений Президенту РФ.

Совет состоит из председателя Совета по местному самоуправ­лению в Российской Федерации, секретаря Совета и членов Совета. Председателем Совета является Президент РФ. Состав Совета утверждается Президентом РФ, при этом не менее половины членов Совета составляют выборные должностные лица местного самоуп­равления.

Основными задачами Совета являются:

а) разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

б) обеспечение взаимодействия федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления при реа­лизации государственной политики в области местного самоуправ­ления;

в) рассмотрение проектов федеральных законов, а также проек­тов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления;

г) рассмотрение федеральных программ, затрагивающих во­просы местного самоуправления;

д) подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблю­дении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации Конституции РФ, об исполнении этими органами федеральных законов, указов и рас­поряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам местного самоуправления и др.

Решения Совета направляются в соответствующие органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления. При необ­ходимости данные решения оформляются указами или распоря­жениями Президента РФ.

Совет руководителей органов местного самоуправления по про­блемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ образован в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. Он является консультативным органом, осу­ществляющим предварительное рассмотрение вопросов социаль­но-экономической реформы с учетом особенностей становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений Правительству РФ.

Совет формируется на представительной основе. Председате­лем Совета является первый заместитель Председателя Прави­тельства РФ.

Решения Совета, принимаемые в соответствии с его компетен­цией, имеют рекомендательный характер для исполнительных ор­ганов государственной власти и доводятся до них в виде выписки из протокола заседания Совета.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут входить также в состав советов по местному самоуправлению, со­здаваемых в субъектах РФ. Будучи членами этих советов, они также могут представлять и отстаивать интересы и права муници­пальных образований на региональном уровне.

Одной из организационных форм, с помощью которой осущест­вляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муници­пальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осу­ществления своих прав и интересов. В Российской Федерации дей­ствуют общероссийские, межрегиональные и региональные ассо­циации и союзы местного самоуправления, деятельность которых выступает важным фактором государственной и общественной жизни, в том числе и в плане обеспечения прав и законных инте­ресов местного самоуправления на различных уровнях государст­венной власти.

Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне.

После вступления Российской Федерации в Совет Европы рос­сийская делегация принимает участие в работе Конгресса регио­нальных и местных властей Европы. Этот орган Совета Европы имеет две палаты: палату регионов и палату местных властей. В палате местных властей имеют свое представительство и муни­ципальные образования Российской Федерации. На четвертой сес­сии Конгресса (3—5 июня 1997 г.) обсуждался вопрос о местной демократии и федерализме в России и была принята рекоменда­ция, которая содержит предложения федеральным органам госу­дарственной власти, органам государственной власти субъектов Федерации по обеспечению прав местного самоуправления.

Тема № 5 Правовые основы местного самоуправления.

1. Понятие основ местного самоуправления.

2. Федеральное законодательство в системе источников муниципального права.

3. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.

1. Понятие основ местного самоуправления.

Основы – это исходные, главные положения чего-либо. Определить основы местного самоуправления – значит выявить в нем главное, основное, коренные принципы, составляющие его сущность.

Основы МС – это находящаяся под защитой государства система принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления МС. Основы МС подчиняют себе логически и юридически все его институты и издаваемые в их развитие законы и нормативно-правовые акты.

К основам МС относятся прежде всего конституционные установления, содержащиеся в гл. 1 Конституции РФ, прямо либо опосредованно относящиеся к организации и осуществлению МС. Далее они конкретизируются в гл. 2, 3, 8 Конституции, а также в ФЗ «Об общих…». Таким образом, основы МС можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и указанным законом норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие отношения, возникающие в процессе организации и осуществления МС на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативно-правовых актов.

Основы МС подразделяются на шесть основных групп:

• правовые;

• социальные;

• территориальные;

• организационные;

• идеологические и политические;

• финансово-экономические.

Социальные основы МС есть совокупность норм-принципов, закрепляющих и регламентирующих социальную политику МС, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Территориальные основы – это совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию МС.

Организационные основы МС представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих осуществление власти населением непосредственно через органы МС, порядок образования органов МС, формы и принципы их деятельности.

Идеологические и политические основы – это совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих идеологическое и политическое многообразие в местных сообществах, политические права и свободы человека и гражданина.

Финансово-экономические основы МС являют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих формирование и использование муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.

2. Федеральное законодательство в системе источников муниципального права.

Конституция является основным источником любой отрасли права, поскольку выступает базой текущего законодательства и всей системы организации общества и государства.

Нормы, составляющие основу конституционного строя, утверждающие народовластие, равенство всех форм собственности, гарантии МС - ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15.

Группа конституционных норм связанная с деятельностью МС по обеспечению прав и свобод человека и гражданина – ст. 18; ч. 2 ст. 32; ч. 2 ст. 97; ст. 33; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 40; ч. 1-2 ст. 41; ч. 2-3 ст. 43.

Ряд норм Конституции прямо не адресованы МС, но непосредственно его затрагивают – п. «н» ст. 72; ст. 68.

Специальная глава Конституции определяет правовые, экономические и территориальные основы организации и деятельности местных органов (ст. 130 – 133). В самом кратком виде содержание данной главы сводится, во-первых, к развитию и уточнению положений гл. 1 о месте и роли МС в осуществлении народовластия. Вводится понятие «вопросы местного значения», которое, в свою очередь, получает развитие в текущем законодательстве. При этом в данной главе регламентируются важнейшие вопросы местного значения: распоряжение муниципальной собственностью, местный бюджет, местные налоги и сборы, охрана общественного порядка. Во-вторых, общие положения гл. 2 Конституции о праве граждан на участие в МС дополняются перечнем конкретных форм такого участия: референдум, выборы, др. формы прямого волеизъявления, выборные и др. органы МС. Обращает на себя внимание открытый перечень этих форм.

Приведенный перечень не исчерпывает конституционную базу МС. Безусловно, и другие нормы Конституции определяют то конституционное поле, в рамках которого может функционировать наряду и в согласии с органами государства система органов МС РФ.

Анализируя положение, закрепленное в ст. 12 Конституции о невхождении органов МС в систему органов государственной власти, необходимо сказать, что вряд ли оправдано противопоставление государства и МС, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению. Как отмечает А. И. Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и МС. Ведь местные органы осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного государственного управления». Поэтому в содержании ст. 12 речь идет не о противопоставлении государства и муниципальных органов, а об установлении (весьма условном) границ между ними.

На федеральном уровне система источников МП представляет собой многоуровневую конструкцию. Первый ее уровень – Конституция РФ. Второй уровень – федеральные законы. Среди них центральное место занимает ФЗ «Об общих…».

Закон 1995 г.

По своему содержанию он отвечает общей формуле, заложенной в основу характеристики МС российским государствоведом Г. В. Барабашевым: «МС есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы и без вмешательства центральной власти».

Основные положения Закона заключаются в следующем:

- свободно избираемые представительные и иные органы власти на местах, самостоятельно создающие структуру управления и действующие независимо от органов государственной власти;

- наличие муниципальной собственности и др. материальных и финансовых ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения, открытый перечень которых закреплен Законом;

- возможность образования нескольких уровней МС (село, район, город) при отсутствии соподчинения между ними;

- судебная защита прав и интересов МС как важнейший фактор гарантии их деятельности в пределах собственной компетенции.

К числу недостатков данного Закона можно отнести: отсутствие четкого разграничения полномочий между различными уровнями МС, недостаточно последовательное проведение принципа разделения властей на местном уровне, отсутствие четко определенного статуса объектов муниципальной собственности и т. д. Однако, в целом он представляет собой реальную основу для формирования и развития системы МС на конкретной территории.

Закон 2003 г.

Положительные новеллы в законе:

1 переход на поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления. Местное самоуправление имеет главной целью «непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного населения», оно тесно связано с местом проживания людей. Кроме того, включение межселенных территорий в состав муниципального образования не обеспечило в должной мере экономической самостоятельности местного самоуправления;

2 существенно сокращены вопросы местного значения, которые при некоторой корректировке действительно способны отразить сущность и назначение местного самоуправления. Например, если по закону 1995 года муниципалитеты обязаны развивать физическую культуру и спорт, то в законе 2003 года справедливо «оставлены» полномочия только для «обеспечения условий для развития массовой физической культуры»;

3 четко показан механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

4 предусмотрено большее количество форм прямого волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления. Многие из названных в законе форм широко известны в науке или достаточно хорошо зарекомендовали себя в муниципальной практике;

5 требование государственной регистрации символики муниципальных образований, которое следует расценивать не как элемент бюрократии, а, прежде всего, как средство защиты прав муниципальных образований и один из эффективных способов пополнения местных бюджетов;

6 определены модели местного самоуправления – типичные формы взаимосвязи и распределения полномочий между органами местного самоуправления в отдельном муниципальном образовании. При этом верно запрещается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и руководителя местной администрации главой муниципального образования и др.

Основные концептуальные идеи реформирования местного самоуправления в Российской Федерации :

1. более глубокого разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

2. расширения прав населения на участие в местном самоуправлении;

3. укрепления финансовых и экономических основ местного самоуправления за счет более четкого разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями власти;

4. уточнения территориальных основ местного самоуправления.

Недостатки закона 2003 в следующих аспектах:

1 главным недостатком является территориальная реформа местного самоуправления в части деления муниципальных образований на два уровня, предполагающая разделение компетенции между ними и усложнение так настойчиво формируемой в стране системы «вертикали власти»;

2 чрезмерная детализация положений, правовое регулирование которых «выходит» за рамки установленной в ст. 72 Конституции РФ компетенции федеральных органов государственной власти. Как закрепление общих принципов, на мой взгляд, нельзя оценить установление: требований к границам муниципальных образований (ст. 11 проекта закона); численности депутатов представительного органа местного самоуправления (ст. 35); полномочий главы местной администрации, осуществляющего полномочия на основе контракта (ст. 37);

3 обширный перечень форм прямой демократии как положительный момент, но не все из названного может быть воспринято однозначно положительно. Так, на мой взгляд, не следует относить к ним территориальное общественное самоуправление. Как показывает практика, ТОСы образуются по некоему смешанному принципу: в них есть назначаемые органами местного самоуправления должностные лица (они и заработную плату получают из местного бюджета), есть выборные органы территориального общественного самоуправления, а его базой выступают формы непосредственной демократии - сходы и опросы населения, обращения граждан и др. Полагаею, что территориальное общественное самоуправление должно быть «выведено» из главы 5, оно нуждается в «самостоятельном» правовом регулировании;

4 отзыв выборного лица местного самоуправления, своеобразные «выборы наоборот», выступает не как форма непосредственной демократии, а как разновидность их ответственности и одновременно гарантия местного самоуправления. Отсюда вывод, что отзыв нужно было бы исключить из главы 5, поскольку возможность его проведения вытекает из права населения проводить муниципальные выборы и, что важно, уже предусмотрена в главе 10;

5 спорно предложение о предоставлении права участия в собраниях и конференциях граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления 16-летним жителям. Избирательное право имманентно всем проявлениям прямой демократии и понижение возрастного ограничения не соответствует федеральному законодательству. Кроме того, так ли это «принципиально» в организации местного самоуправления, можно ли действительно привлечь молодежь к такой работе, будет ли это реально способствовать разрешению местных вопросов?

6 сходы в проекте закона предусмотрены только для «мелких» муниципальных образований. Оставив за рамками внимания вопрос о критериях определения таких территорий, заметим, что сходы проявили себя как весьма эффективная форма территориального общественного самоуправления. Следовательно, нужно было бы ввести в закон накопленный положительный опыт предусмотрев в нем право осуществлять местное самоуправление в форме сходов и на части территории муниципального образования;

7 подробное описание процедуры проведения опроса дает основания полагать, что в случае, когда мнение населения носит рекомендательный характер, он выступает как альтернатива местному референдуму. Видимо в этом объясняется такое «внимание» разработчиков законопроекта к опросам граждан, хотя существуют и иные формы

выявления мнения населения, которые могут способствовать решению вопросов местного значения, например, анкетирование. С учетом сказанного было бы вполне достаточным предусмотреть возможность изучения мнения населения при помощи социологических исследований для выработки рекомендаций при принятии решений органами местного самоуправления;одна из самых острых проблем, сдерживающих развитие территориального общественного самоуправления, самого близкого к населению, вопрос о статусе его органов. Для его разрешения требуется только одно - предусмотреть не возможность выступать в качестве юридических лиц, а закрепить за это положение как обязательное - «Органы территориального общественного самоуправления являются юридическими лицами и подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций»;

8 отрадно, что больше внимания уделено теме символики муниципальных образований. Но почему разработчики предлагают согласовывать ее в соответствие только с геральдическими правилами? Ведь в качестве правовых символов могут быть созданы не только гербы, но и эмблемы, гимны, знамена, флаги, наименования и др. Их разработка предполагает наличие соответствующих правил.

9 Закон 2003, направленный на реорганизацию местного самоуправления, представляет собой радикальный отход от принципов законодательства 1995. Закон 1995 года относит большинство вопросов, касающихся местного самоуправления, к ведению представительных органов местного самоуправления, при условии соответствия их решений Конституции и законодательству субъектов Федерации. Новый закон передаёт контроль над местным самоуправлением в основном федеральной власти, и детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения.

10 Закон вызывает множество вопросов о его соответствии Конституции. Более того, неясно, действительно ли он поможет совершенствованию системы местного самоуправления. Жёстко регламентируя организацию и полномочия органов местного самоуправления, и прямо вводя их ответственность перед федеральной властью, закон существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи. Предусматривая большую ответственность органов местного самоуправления перед федеральной властью, чем перед собственным населением, законо фактически лишает их стимулов для усиления "прозрачности" и подотчётности перед избирателями.

К числу нормативно-правовых актов, осуществляющих правовое регулирование муниципальных отношений, необходимо также отнести следующие. ФЗ от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МС», обеспечивающий в соответствии со ст. 32 Конституции реальные гарантии участия граждан в МС; ФЗ от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ», усиливший гарантии МС в экономической сфере; ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах МС в РФ», регламентирующий важнейшую сферу общественной жизни, без которой не может существовать ни одно звено МС, - сферу муниципальных финансов.

Необходимо отметить неполную правовую регламентацию нормами муниципального права многих общественных отношений в сфере МС (муниципальная собственность, муниципальные земли и т. д.), ведь муниципальное право – одна из самых молодых отраслей права и фактически находится в стадии становления. Пока же данная отрасль восполняет дефицит источников путем заимствования в иных отраслях права: финансовом, гражданском, административном.

Помимо федеральных законов, муниципально-правовые отношения регулируются значительным числом подзаконных актов. В их числе следует назвать два Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки МС» и «О реформе представительных органов власти и органов МС». Эти указы, по существу, юридически ликвидировали систему Советов и заложили основу существующей системы МС. По большей части они носят исторический характер, поскольку сформулированные в них положения были поглощены нормами Конституции РФ либо оказались выполнены.

Следующий уровень нормативно-правового регулирования муниципально-правовых отношений на федеральном уровне – акты Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. была утверждена Федеральная программа государственной поддержки МС. Её основные направления:

• формирование правовой основы МС;

• формирование финансово-экономической основы МС;

• организационно-методическая поддержка МС;

• информационная поддержка;

• создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов МС.

Программа включала в себя два этапа: первый – в течение 1996 г. – предусматривал создание базовых условий для формирования системы МС, и прежде всего его правовой основы. Второй этап – в течение 1997-1998 гг. – предусматривал осуществление мероприятий по становлению системы МС.

3. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.

В отличие от федерального законодательства, которое устанавливает лишь основы МС, нормативно-правовые акты субъектов РФ, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории республики, области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей.

Среди источников муниципального права регионального уровня можно выделить четыре подуровня. Первый образуют конституции республик, уставы иных субъектов РФ. Практически все конституции и уставы содержат специальный раздел, посвященный организации МС на территории субъекта.

Второй подуровень составляют законы республик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения о МС. Такие акты приняты далеко не во всех субъектах Федерации, но там, где они действуют, они определяют перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных органов, конкретную их структуру, полномочия, порядок взаимоотношений между ними, формы непосредственного участия населения в МС, финансово-экономические и организационно-территориальные основы организации муниципальной власти, гарантии, ответственность и взаимоотношения с государственными органами федерального и регионального уровней.

Третий подуровень образуют локальные законы, посвященные регламентации наиболее значимых муниципально-правовых отношений. К их числу можно отнести: административно-территориальное устройство субъекта Федерации, выборы органов МС, организацию местного референдума, вопросы муниципальной собственности, формирование местного бюджета и т. д. Так же, как и на федеральном уровне, эти акты совместно с конституцией (уставом) и отраслевым законом о МС образуют систему законов, обеспечивающих формирование и функционирование муниципальной власти.

Поскольку система законов на региональном уровне находится лишь в стадии формирования, и здесь не обойтись без издания подзаконных актов: постановлений представительных органов государственной власти субъектов РФ, распоряжений глав администраций и решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые образуют четвертый подуровень муниципального права. Это, как правило, акты оперативного управления, действующие до издания соответствующих законов субъектов Федерации.

Таким образом, система законодательства о МС субъектов Федерации во многом аналогична федеральной, с тем лишь принципиальным отличием, что она закрепляет конкретные вопросы организации и развития в данном регионе.