Розділ 1 Перспективи вступу України до єс

1. . Євроінтеграція як об’єктивний історичний процес

В 1306 р. французький юрист П.Дюбуа розробив план „Повернення святої землі, де проголошувалась ідея утворення в Європі „Християнської республіки”, метою якої було підтримання мирного співіснування християнських держав і спільна боротьба проти мусульман74. Ця пропозиція, на думку російського дослідника С.Камашкіна, є першим в історії прикладом реалізації ідеї перетворення Європи національних держав на цілісну федерацію, що забезпечує мир і безпеку на континенті81, с.29.

Європейська інтеграція на сучасному етапі – це магістральний напрямок розвитку континенту, який визначить ситуацію в самій Європі у третьому тисячолітті, так і її місце у світі. З часу свого заснування в 1957 р. (ЄЕС, а сам ЄС - 1991) Європейський Союз поступово перетворився на один із найпотужніших політичних і фінансово-економічних центрів сучасного світу, ключовий компонент новоствореної архітектури європейської безпеки, ядро системи європейських стандартів.

Європейська інтеграція та членство в ЄС проголошено стратегічною метою України82, оскільки це є найкращим способом реалізації національних інтересів, побудови економічно розвинутої та демократичної держави, зміцнення позицій у світовій системі міжнародних відносин.

Об’єктивний закон глобалізації сучасного світу, за твердженням Р.Робертсона, попереджає, що “країни, які виявляться неспроможними зайняти місце в експресі світової цивілізації, неминуче опиняться під його колесами” 25.

Інтеграційні процеси в Західній Європі тісно пов’язані з поглибленням міжнародного поділу праці та задоволення суспільних потреб розвитку світового господарства. Вони підштовхувались високим рівнем розвитку продуктивних сил, поглибленням спеціалізації виробництва в умовах відносно незначних масштабів внутрішніх ринків країн Західної Європи.

Необхідно відзначити, що вагомим чинником інтеграційних процесів у Європі стала й необхідність протидії цілковитому домінуванню США у світовому господарстві. 1948 р. США виробляли понад 60% сукупної продукції промислово розвинутих країн, на частку США припадало близько половини усіх довгострокових зарубіжних капіталовкладень і майже 80% усіх золотих запасів капіталістичного світу62. Крім того, створена після війни система міжнародних валютних та інших економічних відносин, а також мережа міжнародних економічних організацій - МВФ, МБРР. ГАТТ - були побудовані таким чином, щоб зміцнити економічне становище і вплив США, які домінували і у політичних союзах: від НАТО до АНЗЮС. Жодна країна Західної Європи поодинці не могла бути для США рівноправним партнером, для цього потрібен був міцний і довгостроковий економічний союз, єдиний господарський простір, який міг би зіставитися із національним господарством США.

Європейський Союз об’єднує 27 країн з метою забезпечення миру та процвітання їх громадян в рамках все більш тіснішого об’єднання на основі спільних економічних, політичних і соціальних цілей. Країни Союзу твердо сповідують збалансований і стійкий, соціальний та економічний прогрес.

Це досягається шляхом створення простору без внутрішніх кордонів, укріплення економічної та соціальної інтеграції й утворення економічного і валютного союзу. Створення єдиного ринку для 500 млн. європейців забезпечує свободу переміщення людей, товарів, послуг та капіталу.

ЄС є членом світового співтовариства і його роль в міжнародних відносинах виходить далеко за межі позицій та дій щодо Спільної зовнішньої політики та політики безпеки. ЄС - це також і найбільший суб’єкт світової торгівлі. Крім того, він є найбільшим фінансовим донором для країн, що розвиваються, та одним з найбільших - для Близького Сходу.

Західноєвропейська інтеграція у своєму розвитку пройшла такі етапи:

1958-1968 рр. – етап створення митного союзу;

1987-1992 рр. – етап завершення формування спільного ринку;

з 1993-1999 р. – етап створення економічного та валютного союзу.

Сьогодні відбувається суперечливий процес формування й зміцнення політичного союзу, що зокрема, знаходить своє вираження в конституційному процесі.

В процесі свого становлення Євросоюз пройшов декілька кроків розширення. Перше розширення Європейського Співтовариства 1973 р. ознаменувалось приєднанням Данії, Ірландії і Великобританії. Друге розширення 1981 р. завершилось приєднанням до Співтовариства Греції, переговорний процес якої тривав десятиліття. Під час третього розширення 1986 р. до ЄС вступили Іспанія і Португалія. Внаслідок четвертого розширення 1995 р. приєднались Австрія, Швеція, Фінляндія. В середині 90-х років довготривалий процес розширення Євросоюзу завершився входженням у його членство 15 країн. Новий етап розширення ЄС відбувся у 2004 р. приєднанням Естонії, Кіпру, Латвії. Литви, Мальти, Польщі, Словаччини, Словенії, Угорщини та Чехії, а завершився в 2007 р. вступом до ЄС Румунії та Болгарії.

На Единбурзькому самміті а грудні 1992 р. були запропоновані доповіді Єврокомісії про шляхи дальшого поглиблення Інтеграції і опрацьовані загальні умови вступу в ЄС. Ст. 237 Римського договору про заснування Співтовариства наголошувала, що членство в Співтоваристві є відкритим для європейських країн63, с.6, а Маастрихтський договір 1992 р. (ст.10) встановлював право будь-якої європейської держави звернутись із заявою про прийняття в члени Союзу, при цьому умови її приєднання до договорів, які засновують Союз, і все необхідне у зв’язку з цим регулювання мають бути предметом угоди між державами-членами і державою-заявником, яка підлягає ратифікації усіма державами-учасниками, згідно з їх конституційними процедурами.

В червні 1993 р. Європейська Рада на своєму засіданні в Копенгагені визнала право країн Центральної та Східної Європи вступати до ЄС після виконання ними вимог за трьома критеріями:

• політичного: стабільність установ, які гарантують демократію, верховенство права, дотримання прав людини та захист прав меншин;

• економічного: дійова ринкова економіка:

- членського: зобов’язання, що випливають із факту вступу до ЄС, зокрема визнання його політичних, економічних та монетарних цілей.

Так звані "копенгагенські критерії", або критерії вступу були підтверджені в грудні 1995 р. на Мадридському засіданні Європейської Ради, яка підкреслила, крім того, значення перебудови адміністративних структур країни-заявника і створення умов поступової гармонійної інтеграції в ЄС63, с.16. Втім ЄС лишає за собою право визначати момент, коли він буде готовий прийняти нових членів.

Критерії конвергенції (зближення) - умови, виконання яких дає державам ЄС право приєднатися до третього етапу Економічного та монетарного союзу. Угода про ЄС визначає п’ять критеріїв конвергенції, які стосуються цінової стабільності, дефіциту бюджету, державного боргу, стабільності національної валюти та відсоткових ставок. А саме:

• відношення державного дефіциту до валового внутрішнього продукту не повинно перевищувати 3%;

• відношення державного боргу до валового внутрішнього продукту не повинно перевищувати 60%;

• стабільність цін і сталість середніх темпів інфляції протягом одного року до проведення оцінювання; при цьому показник росту інфляції не може більш ніж на півтора відсотки перевищувати відповідні показники трьох найкращих (з погляду цінової стабільності) країн-членів;

- довгострокова номінальна відсоткова ставка не повинна перевищувати більш, ніж на два відсотки відповідні показників трьох найкращих (з погляду цінової стабільності) країн-членів;

- протягом щонайменше двох років і без значного напруження збоку відповідної країни, нормальне відхилення величини обмінного курсу не повинно виходити за граничні значення, передбачені механізмом обмінного курсу країн-членів.

Концепція „європеїзації”, яка ґрунтувалась на тезі: членство в ЄС визначає: вибір пріоритетів внутрішньополітичного розвитку держав, напрямку реформування їхніх економічних, політичних та соціальних інституцій, поглиблення національної ідентичності на національному рівні.

2. . Стан відносин України та ЄС

Стан відносин України та Європейського Союзу слід розглянути у формальному та фактичному форматах.

З формальної сторони, двосторонні стосунки Україна – Європейський Союз були започатковані після здобуття Україною незалежності. В грудні 1991 р. Європейські Співтовариства, відзначивши демократичність всеукраїнського референдуму, визнали незалежність та суверенітет України110. Тоді вперше пролунав заклик Євросоюзу до України підтримувати з державами-членами Європейських Співтовариств відкритий і конструктивний діалог.

Позиція України щодо Європейського Союзу вперше на законодавчому рівні була сформульована в Основних напрямах зовнішньої політики України, що були схвалені Верховною Радою України 02 липня 1993 р.

В якості інструментів цієї стратегії ЄС активно використовує різні рівні розширення. На даний момент можна виділити п’ять основних рівнів європейського розширення: загальна пан’європейська політика, країни-сусіди, кандидат на членство, членство і поглиблення інтеграції в рамках ЄС.

Існуючі відносини Україна - ЄС перебувають на першому рівні інтеграції, коли сторони визнають наявність загальних інтересів та ЄС сприяє поширенню на даній території «європейських цінностей». У випадку України, пан’європейська політика ЄС регулюється Угодою про партнерство та співробітництво103.

Україна стала першою серед країн СНД, що уклала угоду про партнерство і співробітництво з Європейським Союзом, де було визначено правовий механізм взаємодії між двома сторонами. Вона була підписана 14 червня 1994 р. у Люксембурзі та 10 листопада 1994 р. ратифікована Верховною Радою України. Угода набрала чинності з 01 березня 1998 р., після ратифікації УПС всіма державами-членами ЄС. Документ став базовим для розширення політичного діалогу та економічного співробітництва України та Європейського Союзу, відкриваючи нові можливості для поступового наближення України для вступу до ЄС.

Проте, дана угода не є основою для інтеграції в європейський економічний простір. В ньому лише обумовлюється можливість встановлення зони вільної торгівлі, але не передбачає часового плану його впровадження. Подальша економічна інтеграція України на євроринки вимагає нового типу угоди.

У тому ж 1998 р. було створено Комітет Україна - ЄС. Перше засідання Комітету, що відбулося 05 листопада 1998 р. у Брюсселі, відкрило новий етап відносин, які повинні були перейти у стадію практичної імплементації положень Угоди про партнерство та співробітництво, стало черговим кроком у процесі зміцнення основи дійсного партнерства з ЄС, реалізації наміру України щодо набуття асоційованого, а згодом й повного членства в ЄС.

Проте, в Угоді про партнерство і співробітництво прямо не йдеться про перспективи приєднання України до ЄС. Не визначено перспективи набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі і в Спільній стратегії ЄС щодо України, ухваленій на Гельсінському самміті Євросоюзу 11 грудня 1999 р. Разом з тим у цьому документі Європейський Союз вперше визнав „європейські прагнення України” та привітав її “проєвропейський вибір” 97.

Ще однією важливою віхою 1998 р. у розвитку двосторонніх стосунків України з ЄС стало ухвалення Указом Президента України „Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу”. Набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі було проголошено стратегічною метою, а отримання статусу асоційованого члена-головним зовнішньополітичним пріоритетом України99.

Наблизити Україну до ЄС повинно було ухвалення нових документів. Так, у грудні 1999 р. було схвалено Спільну стратегію ЄС щодо України. У вересні 2000 р. Указом Президента України схвалено Програму інтеграції України до Європейського Союзу86. Орієнтацію на євроінтеграційний курс було включено в усі наступні урядові програми та щорічні послання Президента до Верховної Ради України.

Ухвалюючи Спільну стратегію щодо України, розраховану на чотирирічний термін, Європейська Рада визнала, що успішна та стабільна Україна якнайліпше відповідає інтересам Європейського Союзу, було, зокрема, підкреслено, що повне виконання Угоди про партнерство і співробітництво є передумовою успішної інтеграції України в економіку Європи та допоможе Україні утвердити свою європейську ідентичність97.

Таким чином, незважаючи на те, що Спільна стратегія засвідчила політичну неготовність Європейського Союзу до розгляду на цьому етапі питання про майбутні перспективи України щодо членства в ЄС, вона запропонувала нові сфери і можливості для поглиблення співпраці, які, за умови їх відповідного використання, відкриють Україні двері до ЄС.

Тоді ж Україна звернулась до Європейського Союзу з проханням надати їй статус асоційованого члена, на що Україні запропонували статус «сусіда ЄС», більш детальне пояснення якого з’явилось лише рік потому.

Основні принципи нової політики Сусідства були викладені у зверненні Єврокомісії та Ради Європейського союзу до Європарламенту «Розширена Європа – сусідство: новий вимір наших відносин із східними та південними сусідами»79. Мета нової політики сусідства – забезпечити рамки для розвитку нових відносин із країнами-сусідами ЄС, які б у середньостроковій перспективі не включали перспективи членства або участі в інститутах Союзу. Політика сусідства передбачає наявність Плану дій, заснованого на аналізі досягнень та невдач у відносинах між сторонами.

Етапним щодо інтеграції України в європейський економічний простір стало підписання в Женеві 19 червня 2000 р. Декларації Україна - ЄАВТ, де визначені основні напрями й інституційні засади співробітництва сторін, а також отримання Україною статусу країни з ринковою економікою у антидемпінгових справах (постанова Ради ЄС від 9 жовтня 2000 р.).

31 травня 2002 р. Президент України в своєму щорічному зверненні до парламенту «Про внутрішній та зовнішній стан України» під назвою «Європейський вибір» виставив наступні цілі:

- в 2003-2004 рр. підписати угоду з ЄС про асоційоване членство та провести переговори про зону вільної торгівлі;

- в 2004-2007 рр. Україна повинна була виконати усі необхідні процедури для набрання чинності угоди про асоційоване членство та стати ним;

- в 2005-2007 рр. Україна повинна була створити Митний союз з ЄС;

- в 2007-2011 рр. – слід виконати умови, необхідні для вступу в ЄС.

Згідно ухваленої Спільної стратегії ЄС щодо України, Європейський Союз визнає європейські прагнення України та вітає її європейський вибір. План дій, що був ухвалений в 2005 році, підтримує мету України інтегруватися до європейських економічних та соціальних структур, що першочергово передбачає:

• наближення законодавства України, норм і стандартів до законодавства ЄС;

• підтримка вступу України до Світової організації торгівлі;

• створення вільної торгівлі ЄС – Україна.

Дана стратегія має три основні цілі:

1. підтримувати процес переходу до демократії та ринкової економіки в Україні;

2. вирішувати спільні проблеми (захист довкілля, безпека тощо);

3. зміцнювати співпрацю між ЄС та Україною в сферах юстиції та внутрішніх справ.

Як же виглядає фактична сторона відносин України та ЄС?

Нормативно-правова та інституційна база для зближення України та ЄС була достатньою. Однак певні закони в Україні ухвалювалися формально, в політичній практиці не реалізувалися. За цього часто проголошувалося, що в державі є інші пріоритети, т.зв. „власний національний шлях” 78, якого не замінити з надто прагматичними партнерами.

Очевидно, що сучасні слабкі євроінтеграційні позиції України та її невідповідність політичним і економічним критеріям для вступу до ЄС є закономірним результатом непослідовності і зволікання у здійсненні реформ - роки тупцювання на місці залишили Україну позаду тих країн Центральної і Східної Європи, які наполегливо здійснювали складні ринкові перетворення. Домінування „декларативної” і брак „імплементаційної” культури в органах виконавчої влади, слабка інституційна і функціональна закріпленість пріоритетності політики європейської інтеграції у повсякденній діяльності Уряду, неефективні механізми міжвідомчої координації і моніторингу виконання ухвалених рішень, низький рівень фахової підготовки і знань державних службовців навіть вищої ланки того, що стосується європейської інтеграції, негативно впливають на реалізацію Угоди про партнерство і співробітництво та Стратегії інтеграції до ЄС.

Успіхи української дипломатії і заслужене визнання позитивної ролі України в підтриманні регіональної безпеки виявилися недостатніми, аби компенсувати брак структурних реформ всередині країни. Не можна вважати серйозним аргументом пояснення розриву між намірами та деклараціями, з одного боку, та їх імплементацією, з другого, передовсім у сфері європеїзації українського законодавства, лише тяганиною парламентських процедур чи, тим паче, „неконструктивною опозиційністю” Верховної Ради78.

Корпоративна закритість системи державного управління, високий рівень корупції, слабкість демократичних інституцій і нерозвиненість громадянського суспільства, утиски свободи преси, політичні проблеми, що викликали критику Ради Європи, відсутність стабільного національного консенсусу з ключових питань внутрішнього розвитку і зовнішньої політики утворюють вкрай негативне тло для відносин України з ЄС і загрожують перетворити Україну на країну-аутсайдера.

Суперечливість ситуації донедавна фактично замовчувалася. Київ виконував певну програму-мінімум, що влаштовувала Брюссель, а українська влада зберігала респектабельний імідж європейської та мала змогу говорити про інтеграцію. Будь-які прояви уваги держави, зацікавленість у співпраці використовувалися для легітимізації політики влади, підвищення її вкрай низької популярності. Такий стан справ склався вже кілька років тому і, загалом, він не є секретом для західних партнерів. Доки в Україні не було серйозної демократичної опозиції, потенціал зближення з Європою вичерпувався тактичними інтересами чинного режиму. Яким би суперечливим не був підхід Києва до співпраці з ЄС, сподіватися на краще не було підстав.

Протягом 2002 р. остаточно сформувалася нова якісна ситуація: готовність і здатність влади реалізувати „європейський вибір” вже не відповідали можливостям країни і очікуванням суспільства. На цьому фоні ставали помітнішими невідповідності між деклараціями чинної влади та її практичними діями. Одночасно активізувалися по-європейськи орієнтовані політичні сили. Влада була змушена реагувати на появу політичних конкурентів, які були більш органічними представниками демократичних цінностей і користувалися дедалі більшою популярністю у суспільстві.

Водночас динамічні процеси у європейських і євроатлантичних структурах теж підштовхували до рішучих дій. Швидкий розвиток і поглиблення інтеграційних процесів, їх інституалізація й обростання нормами призвели до жорсткої структуризації міждержавних відносин. Виникла нова реальність - Європа, що визначається не географічне, а за рівнем суспільного у широкому розумінні розвитку. Відповідно з’явилася і школа оцінки держав континенту з рівнем відповідності високим неформальним стандартам.

Членство у Європейському Союзі, набуття статусу кандидата чи отримання відмови позначили болючу диференціацію значної частини країн, передусім посткомуністичних. Виявилося, що не можна бути повноцінною європейською країною, не вступивши до Євросоюзу. Більше того, для держави бути в Європі, а не в ЄС, означає отримати офіційну оцінку як недемократичної країни, як недостатньо цивілізованого партнера.

Україні відмовили у вступі і, навіть, у асоційованому членстві у ЄС. Їй порекомендували не відволікатися дискусіями про форму взаємин з ЄС, а натомість працювати над втіленням проголошених планів євроінтеграції. Передусім - це взаємодія у форматі загальноєвропейської зовнішньої політики, окреслена у спільній стратегії ЄС щодо України. Не вичерпаною є програмою адаптації національного законодавства до законодавства ЄС.

Жак Делор, колишній голова Єврокомісії та архітектор нинішньої фази інтеграції, висловив нещодавно серйозне занепокоєння за майбутнє ЄС. На його думку, Брюссель поквапився з розширенням, прийнявши країни, які не зміцнюють, а послаблюють союз. Іншими словами, не „виробників”, а „споживачів” „стабільності та процвітання” 32. Ж.Делор побоюється, що через 15 років ЄС як інтеграційний механізм просто припинить існування, перетворившись у велику зону вільної торгівлі.

Докорінно змінилися погляди на європейську інтеграцію України із обранням Президентом України В. Ющенка. У своєму виступі на Майдані незалежності він заявив: „Наш шлях у майбутнє-це шлях, яким іде об’єднана Європа. Ми з її народом належимо до однієї цивілізації, поділяємо одні цінності. Історія, економічні перспективи, інтереси людей дають чітку відповідь на питання - де нам шукати свою долю. Наше місце - в Європейському Союзі. Моя мета - Україна в об’єднаній Європі” 117.

Для реалізації завдань європейської інтеграції України необхідно отримати від Європи певні горизонти та цілі, які наповнювати змістом, щоб вийти на рівень переговорів із Євросоюзом про вступ України до ЄС.

Своє бачення етапів та часових проміжків розвитку співтовариства з ЄС визначив Міністр закордонних справ України Б.Тарасюк. У 2007 р., на його думку, необхідно закрити питання надання Україні статусу країни з ринковою економікою, розпочати переговори щодо пом’якшення візового режиму для українців, вступити до СОТ101.

Важливим є схвалення Урядом України Плану дій Україна - ЄС. І хоча План дій містить заходи з орієнтацією з боку ЄС на попередню українську владу, не є новими для українських інтересів і включені до Плану дій додаткові 10 пунктів, однак їх схвалення дає змогу розпочати реалізацію положень плану, які відповідають національним інтересам України.

Основними формами співробітництва України та Європейського Союзу сьогодні є технічна допомога, торгівля та інвестиційна діяльність. За обсягами технічної допомоги з боку ЄС Україна займає друге після Росії місце серед колишніх радянським республік. Головними пріоритетами такої допомоги, що здійснюється в межах програми ТАСІС, є ядерна безпека та захист довкілля, реструктуризація державних підприємств, розвиток приватного сектора79.

Крім внутрішніх перешкод щодо вступу України в ЄС, все більшої ваги набувають перешкоди зовнішні. Так, після останнього розширення ЄС на Схід в середовищі політиків та економістів країн-членів Євросоюзу почали проявлятися песимістичні настрої відносно прийняття України до ЄС.

На думку європейських експертів, головна відмінність між хвилями розширення Європейського Союзу є те, що попередні трансформації ЄС відбувалися на нижчих рівнях євроінтеграції, тому країни, що приєднувалися до нього, могли брати участь у формуванні його стратегії та інституційної структури91. Крім того, отримання „членських квитків” було доволі компромісним, при зустрічних поступках з боку ЄС, тобто за сценарієм, який навряд чи можна повторити на нинішньому етапі розширення ЄС.

Принципово важливим моментом є те, що новий етап розширення відбувається на стадії завершення формування економічного та валютного союзу, значного прогресу на шляху формування політичного союзу, поглиблення співпраці у сфері безпеки. Це особливо ускладнює питання такого розширення – як у політичному, економічному, так і в правовому та процедурному аспектах.

Приєднання нових членів обумовлює істотні зміни в структурі та механізмі діяльності Європейського Союзу, що, безперечно, позначається на самому євроклубі, країнах-кандидатах і сусідніх державах.

Слід зазначити, що кожна хвиля розширення має свою соціальну ціну – збільшується територія, чисельність населення та сукупний економічний потенціал ЄС, але, водночас, зменшуються економічні показники в розрахунку на душу населення. Експерти ЄС розуміють, що розширюючи свій соціально-економічний та політичний простір, ЄС жертвує поточними інтересами забезпечення максимально високого життєвого рівня членів Співтовариства задля досягнення стратегічних цілей32.

Рішення про п’яте та шосте розширення ЄС, в результаті якого до нього приєднались 12 країн, мало, швидше, політичне, ніж економічне підґрунтя, й нині є серйозним викликом майбутньому ЄС. Істотне зниження середнього в ЄС рівня ВВП на душу населення може викликати невдоволення населення нинішніх членів ЄС, адже зниження життєвого рівня заради непевних компенсацій у майбутньому – спірна формула для прагматичних європейців.