адміністрації, а сфера суспільних та економічних відносин, регульованих російськими установами, невпинно розширювалася.

Завдання для самостійної роботи

1.Складіть перелік центральних колегій на початку та наприкінці ХVIII ст.

2.Визначить основні етапи формування губернської системи управління Російської імперії у XVIII ст.

3.Проаналізуйте становище Гетьманщини у складі Російської імперії у 1722–1764 роках.

4.Визначить основні засади здійснення губернського поділу в Російської імперії у XVIII ст.

5.Скласти перелік основних місцевих установ та їх функцій у ХVIII ст.

Питання для самоперевірки:

1.Яким чином в 1708–17643 роках в Україні губернський устрій поєднувався з традиційним устроєм Гетьманщини?

2.У чому полягали засадничі особливості колезької форми управління, запозиченої Петром І у Швеції?

3.Чому губернська реформа в Російській імперії здійснювалася впродовж всього XVIII ст.?

4.Яким чином спадкоємцям Петра І вдавалося поєднувати колезьку та приказну форми управління ?

6.2.ЦЕНТРАЛЬНІ ТА МІСЦЕВІ УСТАНОВИ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ

УДРУГІЙ ПОЛОВИНІ XVIII СТ. РЕФОРМИ ЄКАТЕРИНИ II

6.2.1.Центральні установи

Період правління Єкатерини ІІ відрізнявся від попереднього системним підходом до здійснення реформ у державному управлінні. На думку сучасних українських істориків, “Петро І заклав підвалини модерної регульованої держави, але побудувала її Катерина ІІ. За її правління були реорганізовані російська адміністрація та ціле суспільство, внаслідок чого українська автономія була ліквідована. Катерина проводила свої реформи за певними філософськими принципами, які слід дослідити для розуміння мотивів реформ”17. Автор цих слів З. Когут називає такі принципи: “просвітницького правління”, добре впорядкованої поліцейської держави, а також ідеї суспільної організації, сформульовані представ-

147

никами раннього французького та німецького Просвітництва. Одразу після зайняття престолу Єкатерина визначилася з необхідністю заміни провінційної військової адміністрації професійною бюрократією, скорочення кількості адміністративних одиниць та залучення місцевої еліти до участі в провінційному урядуванні. Метою всіх програм Єкатерини була унітарна, добре регульована держава. Оскільки діяльність уряду мала базуватися на “засадах розуму”, тобто універсальних принципах, його закони та інститути повинні були однаково добре слугувати всім суб’єктам імперії, незалежно від їх місця проживання — СанктПетербурга, Москви, Сибіру, Ліфляндії або Гетьманщини. Єкатерина вірила в те, що внаслідок адміністративної інтеграції та більш однорідного розвитку регіональні відмінності зникнуть самі собою. Кінцевою ж метою була для неї “інституціональна русифікація”.

На початку свого правління Єкатерина проголошувала нерозривний зв’язок адміністративної реформи із запровадженням нових “розумних” законів. Цариця прагнула створити такий уніфікований кодекс законів, який би не тільки запроваджував раціональну і гуманну судову процедуру, але й визначав компетенцію кожного урядового організму. Пізніше вона скликала спеціальну Законодавчу комісію, яка мала опрацювати такі фундаментальні закони і визначити потрібний напрям адміністративної реформи в імперії. Скликання подібної комісії було для Росії справою нечуваною, і вона як надзвичайна тимчасова установа залишила значний слід в історії державних установ.

Загалом цей період історії був пов’язаний у Росії з наступним перерозподілом владних повноважень між центральними установами імперії.

Усе більшого значення набувала рада діячів, наближених до престолу. За Єлизавети вона мала назву Конференція при найвищому дворі (Конференция при высочайшем дворе) — 1756–1762; за нетривалого правління Петра ІІІ — Рада при імператорі; нарешті, за Єкатерини — Рада при найвищому дворі (Совет при высочайшем дворе). У такому статусі вона існувала впродовж 1769–1801 років. Сутність і роль цих органів державного управління була незмінною. В якості найвищих установ з дорадчими та розпорядчими функціями згадані конференції та ради брали активну участь у законотворчому процесі й намагалися зосередити у своїх руках головні важелі управління. Вони надсилали укази Сенату та іншим установам, вимагали від них звітності. За відсутності юридичної самостійності вони проводили свої рішення у вигляді імператорських указів. Діяльність цих рад не була постійною, проте участь у законотворчості та управлінні — обов’язковою.

Значно зменшилися повноваження Сенату. У грудні 1763 р. його розділили на шість відокремлених департаментів, два з яких розміщу-

148

валися у Москві; натомість Московську контору Сенату було ліквідовано. Кожен департамент мав своє коло повноважень. Так, перший займався питаннями фінансів, промисловості, торгу, охороною дворянських прав, управлінням державними та церковними маєтностями; другий — опікувався питаннями юстиції, політичного розшуку, прохань на царське ім’я, генерального межування тощо; третій — шляхового та каналового будівництва, медицини, науки, освіти та мистецтва, разом з тим — управлінням Україною та Балтійськими провінціями; на четвертий покладалися усі військові справи. Московські департаменти дублювали петербурзькі: п’ятий — перший, а шостий — другий. Департаменти практично не були пов’язані між собою, і лише найважливіші справи вирішувалися загальними зборами петербурзьких та московських департаментів.

На чолі першого департаменту стояв генерал-прокурор, який був водночас начальником канцелярії всього Сенату. Він контролював діяльність усіх інших департаментів, очолюваних обер-прокурорами. Департаменти поділялися на експедиції — за напрямками діяльності (експедиція про державні доходи, з казенних винокурних заводів, державних кінських заводів тощо; серед них — і Експедиція малоросійських справ).

Метою реформи Сенату, крім політичної (послаблення його впливу), було пристосування до ролі виконавчого органу з поточних справ управління. Розірваний на окремі частини, позбавлений політичних прав, залежний від генерал-прокурора і безпосередньо підпорядкований імператриці, Сенат став слухняним знаряддям її політики.

Інші центральні органи були представлені колегіями, канцеляріями та приказами. При цьому кількість двох останніх видів установ постійно зростала при майже незмінному числі колегій. Лише 1763 р. з’явилися дві нові колегії (Медична та Колегія економії, що керувала секуляризованими монастирськими вотчинами). Головна різниця між всіма установами полягала в тому, що канцелярії та прикази діяли на засадах єдиноначальності, а колегії — за колегіальним принципом. В іншому ці установи не відрізнялися між собою.

На чолі канцелярій стояли головні судді, директори або головно-

присутні (главноприсутствующие). Прикази очолювали головні судді або

головні командири. Їм допомагали радники чи асесори, які складали присутствіє. Серед нових установ можна назвати Сибірський приказ (створений 1730 р.), у безпосередньому підпорядкуванні якого перебував сибірський губернатор (Тобольськ) та віце-губернатор (Іркутськ).

У колегіях поступово розвивалася внутрішня структура, яка не була одноманітною. Приміром, Військова колегія створила внутрішні контори, а Адміралтейська — експедиції. Вотчинна колегія та Юстиц-колегія поділялися на департаменти.

149

6.2.2. Єкатерининська законодавча комісія 1767–1768 років. Вибори та їх значення для України

Початок правління Єкатерини був пов’язаний зі створенням (скликанням) одної тимчасової, але дуже важливої вищої установи — Законодавчої комісії (Комиссия для сочинения проекта нового Уложения) 1767–1768 років. Такого роду органи не були новими для Росії (достатньо згадати Комісію, що прийняла Уложеніє 1649 р.), але, за думкою З. Когута, у двох аспектах вона стала унікальною: “По-перше, вона мала широке представництво — були репрезентовані знать, міщани, козаки та вільні селяни з усіх куточків імперії. По-друге, “Наказ” Катерини для

комісії переспівував ідеї західних мислителів, зокрема, Монтеск’є та Беккарії”18.

Законодавча комісія мала характер станово-представницького органу, і не законодавчі, а лише законодорадчі (законосовещательные) функції. Іншими словами, її завданням було не затвердження нового звод законів Російської імперії, а лише його підготовка для наступного розгляду і конфірмації монархом.

Залучення автономних частин імперії (Гетьманщини та Балтійських провінцій) до вироблення загальноімперського законодавства висунуло багато проблем. Досі не існувало прецеденту участі представників Гетьманщини в опрацюванні загальноросійських законів та реформуванні адміністрації, адже вони формально зберегли власні закони і власну адміністрацію. Єкатерина довго вагалася щодо цього. У двох перших маніфестах щодо скликання Законодавчої комісії ця проблема була просто проігнорована. Третім маніфестом цариця надала Гетьманщині, Ліфляндії та Естляндії право вибору: або вони отримують квоту на представництво у Законодавчій комісії і підкоряються загальноімперському закону, або ж збережуть свої місцеві закони (але не більше ніж на 10 років) до подання прохання про прийняття майбутнього імперського кодексу. У заключному маніфесті знову не йшлося про спеціальний статус автономних регіонів — Законодавча комісія мала репрезентувати без винятку все населення Російської імперії. З цього випливало, що передбачені третім маніфестом права автономій були скасовані.

З означених причин звернення імператриці з приводу Законодавчої комісії було зустрінуто українською елітою вороже19. Сумніву піддавалася потреба в новій судово-адміністративній реформі; українське законодавство переглядалося в 1723–1743 роках, і для введення опрацьованого кодексу законів не вистачало тільки дозволу монарха; судову ж реформу 1763 р. тільки-но почали впроваджувати в життя.

Не зважаючи на це, імперський керівник Гетьманщини генералгубернатор П. Румянцев призначив вибори депутатів до Законодавчої

150

комісії на березень 1767 р. Своїх депутатів на окремих зборах мали обирати шляхта (дворяни), міщани та козаки. Представництво в Комісії мала й Малоросійська колегія як урядова інституція. Українські єпархії повинні були надати до Священного Синоду, який представляв у Комісії церкву, перелік власних потреб. Одного депутата обирали навіть російські старовіри, які проживали на території Гетьманщини і мали статус державних селян. Таким чином, більшість вільного населення підросійської України було запрошено до участі в Законодавчій комісії. Заради цього імперська адміністрація, взагалі піддаючи сумніву легітимність українських рангів, пішла навіть на часткове визнання благородного статусу козацької старшини, надавши їй право обрання депутатів нарівні з російським дворянством та остзейським лицарством.

Передбачена маніфестами Єкатерини процедура виборів та формулювання наказів мала убезпечити збори від втручання місцевої адміністрації, але на теренах Гетьманщини все відбувалося з точністю до навпаки. Генерал-губернатор П. Румянцев не тільки особисто контролював вибори, намагаючись нейтралізувати небажаних претендентів, він активно втручався в процес складання станових наказів. Зокрема, його гнів викликали спроби шляхетства записати пропозиції щодо збереження українських прав і привілеїв, скасування податків на утримання російського війська, закріплення права на безмитну торгівлю. Адміністративними заходами генерал-губернатор сфальшував накази чернігівської та стародубської шляхти, проте ніжинська і батуринська шляхта опиралася йому і навіть висунула вимогу виборів нового гетьмана. Тоді Румянцев удався до заміни депутатів, а непокірних притяг до суду за надуманим звинуваченням. Утім, від глухівських, чернігівських і прилуцьких зборів було обрано Івана Скоропадського, непримиренного автономіста, про якого говорили як про можливого гетьмана20. Особливо зневажливо Румянцев підійшов до міських виборів: обрав усього лиш 14 міст Гетьманщини, де дозволив вибори депутатів від міщанства, а потім під надуманими приводами (відсутність міського населення, участь шляхти та козаків у голосуванні тощо) нещадно скасовував їхні накази і результати виборів.

Вибори від козаків мали проходити на рівні курінь-сотня-полк, але здебільшого відбувалися на сотенно-полковому рівні, під пильним контролем полкової старшини (тієї ж шляхти). Тому фактично в усіх полкових наказах не було скарг на козацьку адміністрацію, і вони відбивали скоріше настрої старшини, а не козаків. З тієї ж причини спостерігався великий збіг у змісті шляхетських і козацьких наказів: збереження автономії, прав та привілеїв, а в трьох наказах навіть містився заклик до обрання гетьмана. У більшості полкових наказів ішлося про збереження традиційної вибірності старшин, нагадувалась уряду необхідність ставитися до привілейованих воїнів-козаків як до дворян. Лише один чер-

151

нігівський наказ, складений без втручання старшини, привертав увагу уряду до втрати козаками своєї землі і тому — самого суспільного статусу. Для козаків збереження української автономії було запорукою соціально-економічного виживання, шляхом до повернення втрачених прав та статусу і навіть отримання шляхетства. Міщани також виступали за збереження старовинних прав міського населення, насамперед магдебурзького права, повернення автономії, поновлення юрисдикції над міськими та приміськими землями.

Наказ Малоросійської колегії містив програму подальшої русифікації Гетьманщини. Він передбачав посилення ролі самої колегії шляхом реформування її структури, повноважень, а також ліквідацію залишків української автономії. Зокрема, планувалося виокремити зі складу колегії три департаменти (військових справ, податково-фінансового та юстиції); замінити традиційний український сотенно-полковий устрій провінціями, визначеними за кількістю населення, а не за історичною традицією; утворення штату оплачуваних чиновників за російським зразком; запровадити єдиний податок; ліквідувати козацький стан шляхом введення регулярного війська; нарешті, розділити вищий прошарок Гетьманщини (старшину/шляхту) на дворян (офіційно затверджений шляхетний стан) і земство (нешляхетних землевласників)21.

30 липня 1767 р. Єкатерина урочисто відкрила перше засідання Законодавчої комісії у Москві. Головуючим комісії було обрано генерала А. І. Бібікова, якому допомагав комітет з п’яти осіб. Вони контролювали роботу численних підкомітетів та координували їх діяльність із засіданням всієї комісії (великим зібранням). Процедура, розроблена імператрицею, передбачала, що велике зібрання розгляне чинні російські закони, визначить, які з них слід переробити відповідним підкомітетам, котрі після опрацювання внесуть проекти нових законів на розгляд великого зібрання. У разі схвалення законопроекти мали передаватися на вивчення Сенату і колегіям, звідки вони мали потрапляти до імператриці на остаточну апробацію.

Така процедура була нечіткою, до того ж брак парламентської традиції спричиняв додаткові непорозуміння. Ніхто не знав, що робити з наказами, привезеними делегатами. Потім їх здогадалися здати до відповідних підкомітетів, але до того, поки не був вироблений загальний порядок денний, їх просто зачитували на загальних зборах. Промовці, яким надавали слово для зачитування наказів, часто збивалися на інші теми. Жодне питання не ставилося навіть на формальне голосування. Пізніші російські історики оцінювали перші засідання великого зібрання як “абсолютно безцільну читальню і говорильню”.

Утім, дебати на великому зібранні відбувалися, і перше питання, яке виникло на них, стосувалося саме статусу автономних земель Російської

152

імперії. Фактично це стало першим питанням, поданим на розгляд вищезгаданого комітету п’яти. Генеральний прокурор В’яземський поставив його таким чином: “Оскільки Російська держава — наскільки це стосується її законів — поділена на три частини: Великоросію, Малоросію та Лівонію, і кожна урядує згідно зі своїми власними законами, чи необхідно це буде в майбутньому?”. Відповідь комітету була позитивною, і велике зібрання та підкомітети почали свою діяльність з розгляду російських законів.

Такий розвиток подій влаштовував делегацію Гетьманщини у складі 29 осіб (10 шляхтичів, 10 міщан та 9 козаків). Вони практично не брали участі у дискусіях великого зібрання, відповідаючи лише на прямі зазіхання на старовинні українські права і привілеї. Така стримана позиція узгоджувалася зі спільною думкою української еліти: використати Законодавчу комісію для захисту “малоросійських прав і свобод”.

Керівником малоросійської делегації мав стати генеральний осавул Іван Скоропадський, який здобув славу “визнаного патріота і любителя вольностей” (за характеристикою Румянцева, даною ним в листі імператриці). Певні кола Гетьманщини розглядали його як єдину прийнятну кандидатуру на гетьманський уряд у разі його гіпотетичного відновлення. Але він не вів активної діяльності, не ввійшов до жодної підкомісії, а в липні 1768 р. взагалі залишив роботу в Законодавчій комісії, яка вже перебралася до Санкт-Петербурга, склавши свої повноваження. З. Когут висуває припущення, що “Скоропадський напевне знав, що за ним слід- кували і що будь-який політичний крок може бути дуже небезпечним для нього та його прихильників”22. Функції керівника української делегації перейняв Григорій Полетика, який обрав шлях активного захисту інтересів Гетьманщини в Законодавчій комісії. Його першим кроком став меморандум щодо наказу Малоросійської колегії, який був не тільки проголошений на великому зібранні комісії, але й поширений серед української шляхти23. Особливістю позиції Полетики була відмова від надмірних політичних вимог (відновлення гетьманства, збереження традиційного устрою) і підкорення російській адміністрації при застереженні всіх інших політичних, соціальних та економічних інтересів шляхти. З. Когут назвав цю програму шляхетсько-республіканською, на відміну від програми відстоювання традиційної козацької автономії, що її дотримувався Скоропадський.

Делегати від інших частин України — Слобожанщини, Новоросії (Південної України), Запорозької Січі та м. Києва — сформували регіональні групи однодумців, які здебільшого підтримували делегацію Гетьманщини у відстоюванні своїх прав. Та й делегація теж продемонструвала внутрішню єдність, навіть попри станові розбіжності. Зовнішня загроза становим правам, що насувалася з боку імперського уряду, переважила все.

153

Утім, наприкінці 1768 р. робота Законодавчої комісії було брутально припинено. Протиріччя, які роздирали її зсередини, не дозволяли використати комісію так, як було задумано, а промови деяких депутатів, насамперед українців, лише дратували імператрицю. Тому, скориставшись початком російсько-турецької війни, Єкатерина назавжди розпустила Законодавчу комісію. Деякі думки, висловлені у дворянських та купецьких наказах, зрештою були використані у наступних реформах державного управління. Так, абсолютно доведеним став вплив дворянських наказів на наступну реформу місцевого управління. Л. Писарькова взагалі стверджує, що “питання характеру реформ 1770–1780-х років було вирішене здебільшого завдяки роботі Законодавчої комісії”24.

Разом з тим деякі спеціальні або “частные” комісії продовжували свою роботу і після розпуску Законодавчої комісії. Такою була, зокрема, комісія “Про порядок держави у силі загального права”, яку закрили лише у жовтні 1771 р. За цей час вона встигла напрацювати “Опыт чертежа нынешнего России правления” та розробити основи проекту нового обласного устрою на підставі рівномірного поділу населення між адміністративними утвореннями (губернія — 450000–600000; провінція —

70000–120000; повіт — 25000–40000 ревізьких душ).

6.2.3. Реформування органів місцевого управління Російської імперії в останній чверті XVIII ст.

Уже перші кроки нової імператриці продемонстрували основні напрями задуманої неї реформи. 1763 р. був уведений новий штатний розпис державних установ, що подвоїв кількість чиновників, утворив нові посади та врегулював систему оплати їхньої праці. Служба місцевих адміністраторів стала безстроковою, а, крім того, їм було дозволено володіти землею у регіонах, де вони виконували адміністративні функції (що раніше було заборонено Соборним Уложенієм 1649 р.). Ті саме штати передбачали збільшення кількості прокурорів: обер-прокурори вводилися в усіх департаментах Сенату; свої прокурори з’явились у кожній провінції. Роль і значення прокурорів на початку 1760-х років зросла. Їх діяльність значно активізувалася, проте її ефективність залишалася недостатньою.

1764 р. став важливим етапом у розвитку державних установ Росії. Тоді стало зрозуміло, що нова імператриця планує опрацювати засади загальної реформи управління, насамперед місцевого. Таке реформування було задекларовано Настановою губернаторам, оголошеною того року. Цей акт містив думки, що визначили напрямок наступних реформ управління, підготовка яких тривала більше 10 років.

Настанова 1764 р. суттєво уточнювала функції провінційної адміністрації. Права губернаторів посилювалися: вони підлягали вже безпо-

154

середньо імператриці (з правом особистого листовного звертання) та Сенату; отримали право законодавчої ініціативи з проблем врегулювання недоліків законодавства, а також розвитку промисловості, торгівлі і землеробства. Губернаторам підпорядковувалися всі місцеві установи,

включно з митницями, магістратами, поліцією, ямськими правліннями.

Знаком довіри до місцевих адміністраторів стало і право володіти землею на території своєї губернії або провінції.

Проте вже невдовзі губернатори визнали надані їм повноваження вузькими, у зв’язку з чим 1768 р. подали імператриці спеціальну записку щодо необхідності розширення своїх владних функцій. Керівники Астраханської, Воронезької, Казанської та Слобідсько-Української губерній вимагали звільнення їх від опіки Сенату в питаннях призначення урядовців, надання їм права здійснювати судові функції без дотримання процедурних формальностей, а також залучати відставних дворян до здійснення адміністративних і слідчих заходів (усупереч Маніфесту про вольності дворянства 1762 р.).

За п’ять років пугачовський бунт наочно продемонстрував усю неефективність існуючої системи правління на провінційному рівні, а насамперед у національних окраїнах Російської імперії. Єкатерина була змушена різко прискорити реалізацію своєю програми реформ.

Саме тому листопадом 1775 р. датується затвердження законодавчого акта, відомого в історії як Указ про Установи для управління губерній Всеросійської імперії (Учреждения для управлении губерний). Імператриця у листах до французьких філософів залюбки називала його своєю власноручною та найулюбленішою працею. Але є свідчення, що на остаточний варіант цього указу суттєво вплинули консультації та поради відомих державних діячів і адміністраторів. Зокрема, серед них були уродженці Гетьманщини О. А. Безбородько та П. В. Завадовський, на той час — статс-секретарі імператриці.

Основні засади нового місцевого управління зводилися до такого:

-уведення нового адміністративно-територіального поділу на намісництва (губернії) та повіти, виходячи з приблизно рівної кількості населення;

-наділення головних посадових осіб місцевої адміністрації надзвичайно широкими повноваженнями;

-запровадження галузевого устрою місцевих установ (створення розвинутої мережі адміністративно-поліцейських, судових та фінансово-господарських установ, підпорядкованих головній місцевій адміністрації);

-встановлення колегіального принципу здійснення влади;

-введення елементів станового представництва;

-посилення ролі прокурорського нагляду (при всіх місцевих установах діяли прокурори або стряпчі).

155

Загадом можна стверджувати, що Указ 1775 р. різко збільшив кількість чиновників місцевого уряду, розширив їхні функції і водночас змусив вибірних представників від основних прошарків суспільства взяти на себе частину державних функцій. До того ж в ньому містився докладний перелік усіх державних установ губернського та повітового рівнів, які мали бути створені найближчим часом.

Запровадження нової системи місцевих установ, передбачених Статутом для управління губерній, розтягнулося на 10 років, а на територіях, завойованих імперією, насамперед на Правобережній Україні, тривало і до кінця правління Єкатерини. Відкриттю нових місцевих установ передував важливий підготовчий етап, у ході якого встановлювалися кордони повітів кожної губернії та їх кількість. Це було вкрай необхідним, адже відсутність чіткого територіального розмежування держави було каменем спотикання для всіх попередніх законодавців, які намагалися реформувати місцеве управління.

Унаслідок цього процес “відкриття губерній” розтягувався в часі й складався з кількох етапів: 1) попередні заходи; 2) підготовка до відкриття; 3) відкриття намісництв; 4) відкриття повітів. Така тривала процедура знайшла відображення у прийнятті двох законодавчих актів: Про заснування губернії (тобто окремої адміністративної одиниці з певною територією, яку належало окреслити) та Про заснування наміс- ництва (відкриття установ для керівництва цією територією). Точкою відліку вважався перший указ, який зобов’язував майбутнього намісника об’їхати територію губернії, хоча фактично підготовчі роботи розпочиналися за кілька років до того. Згодом ставало достатньо й одного указу, в якому поєднувались обидва завдання.

Таким чином, як вказує Л. Писарькова, “використання слів “губер-

нія” та “намісництво” відповідало завданням губернської реформи 1775 р., що передбачала проведення як територіальних, так і адміністративних перетворень. Такі нюанси, дуже важливі при відкритті губерній, надалі втрачали своє значення, і поняття “губернія” та “намісництво” вживались як синоніми. Підтвердженням цьому слугують укази 1775–1795 років, що вводили штати нових губерній, у назві

яких рівною мірою використовувалися слова як “намісництва”, так і “губернії”25.

Єкатерині так і не вдалося здійснити свого задуму щодо призначення намісників у кожну губернію. На практиці під владою однієї особи об’єднувалися дві або більше губерній. Однак це не були сталі адміністративні об’єднання під назвою “намісництва”. Цілком офіційно їх називали генерал-губернаторствами, а значно частіше — за іменем генерал-губернатора. На відміну від генерал-губернаторств початку ХІХ ст. вони охоплювали практично всі губернії, а не лише окраїнні.

156

Другою значною відмінністю була нестійкість таких об’єднань. Ситуація повністю залежала від постаті генерал-губернатора, враховувала його інтереси та можливості. Так, Р. І. Воронцов у 1780 р. був генералгубернатором Пензенської, Володимирської та Тамбовської губерній; уже наступного року Пензенською губернією разом з Казанською керував П. С. Мещерський, а з 1786 р. та само губернія увійшла в генералгубернаторство І. М. Ребіндера разом з Нижегородською.

Уся система нових місцевих установ, уведених реформою 1775 р., діяла незалежно від столичних колегій. Вони підпорядковувалися через намісників (генерал-губернаторів) безпосередньо вищим установам імперії. Такими місцевими установами були казенна палата, палата цивіль-

ного суду, палата кримінального суду, приказ громадської опіки. У містах функціонували поліцейські частини (управи благочинія), очолювані городничим. Але в містах, де був військовий гарнізон, поліція підпорядковувалася начальнику гарнізону.

Теоретично урядова система, запроваджена цими реформами, була системою абсолютистської держави, що управлялася через бюрократичну машину за допомогою саморегуляції трьох соціальних груп — дворянства, міщанства та сільського населення. У сільській місцевості держава ділила місцеве урядування з дворянством, у містах — з міщанством.

До губернської реформи 1775 р. територія Російської імперії складалася з 23 губерній, 66 провінцій та 270 повітів. Наприкінці правління Єкатерини, з урахуванням приєднаних земель Польщі, України та Білорусі, існувало 48 губерній (дві у Польщі ще створювалися), що включали 9 провінцій та більше як 570 повітів. Слід взяти до уваги, що саме за правління Єкатерини Російська імперія зросла територіально. Вона спромоглася загарбати значну частину Речі Посполитої (в результаті її поділів 1794 та 1795 років), у тому числі більшу частину Правобережної України (без Галичини, Буковини та Закарпаття) та всю Західну Білорусь, де також був запроваджений загальноімперський губернський устрій. На тих українських теренах, які увійшли до складу Російської імперії ще раніше (Малоросії-Гетьманщини, Слобожанщини), вона послідовно ліквідувала залишки регіональної автономії. 1775 р. була знищена Запорозька Січ, а територія Запорозьких Вольностей остаточно увійшла до складу Російської імперії. Внаслідок двох російсько-турецьких воєн 1768–1774 та 1787–1791 років було остаточно відвойовано Крим (1783) і закріплено його приєднання до Росії. Там також вводився губернський устрій.

Унаслідок губернської реформи чисельність установ, порівняно з попереднім періодом, значно збільшилася. За Штатами 1796 р. у губернських містах діяли 9, у повітових — 7 установ. Це були: казенна

157

палата, приказ громадського призріння, управи благочинія, палати кримінальних та цивільних справ; станові суди (верхній земський суд,

губернський магістрат, верхня розправа). Крім того, існували “загальні чини”, які не входили до установ. На практиці створити всі необхідні установи, насамперед станові та судові, не вдавалося. Наприкінці правління Єкатерини у 48 губерніях та 553 повітах діяли 3700 установ, що в 5 разів перевищувало кількість провінційних установ за часів Петра.

З відкриттям нових губернських установ, які набули статусу департаментів колегій, сфера діяльності центральних органів управління поступово звужувалася. Більшість з них ставали просто зайвими. Упродовж 1779–1780 років було прийнято рішення щодо закриття всіх установ, які з уведенням губерній залишилися без справ. Однак у цей період фактично жодна з колегій не була закрита: вони продовжували працювати до остаточного закриття всіх справ, що знаходилися на виконанні. Наприкінці правління Єкатерини вище та центральне управ-

ління представляли Сенат, Синод, іноземна, військова, адміралтейська колегія та комерц-колегія. Проте остання частину своїх функцій передала місцевим казенним палатам. Натомість були створені деякі нові експе- диції (з державних доходів, з винної частини, соляної частини, гірничих справ, кремлівського будівництва). Це засвідчило, що вже на початку 1780-х років виникла необхідність у відновленні окремих елементів центрального управління.

Таким чином, за задумом законодавця, губернії (намісництва) 1775 р. набули характеру замкнених, самодостатніх утворень, усі інтереси яких не виходили за межі їх території. Такій організації управління відповідала і створена широка мережа адміністративних та станових установ. За висновком більшості вчених, створена Єкатериною система губернських установ загалом завершила державне “освоєння” території Російської імперії26.

6.2.4. Ліквідація гетьманства і запровадження російських установ на Лівобережній, Правобережній Україні й у Криму

З’ясування конкретних обставин запровадження загальноімперського устрою в Україні потребує звернення до подій перших років правління Єкатерини. Не зважаючи на те, що під час державного перевороту 1762 р. Кирило Розумовський як шеф гвардійського Ізмайлівського полку та президент Академії наук відіграв значну роль, підтримавши Єкатерину27, 1764 р. посаду гетьмана було скасовано у зовсім брутальний спосіб. Наче звичайного російського службовця, Розумовського, який саме в цей час плекав надії перетворити Гетьманщину на спадкове “малоросійське князівство” на зразок тогочасних німецьких мінікня-

158

зівств28, змусили написати прохання про відставку. Всю повноту влади на території Гетьманщини перебрала призначена з Петербурга Друга Малоросійська колегія на чолі з графом П. Румянцевим, який отримав посаду малоросійського генерал-губернатора. Формально, як і її попередниця — комісія Правління гетьманського уряду 1734–1750 років, — вона скла-

далася з рівної кількості українців та росіян, але вся повнота влади належала фактично одному Румянцеву. У таємній інструкції новому правителю імператриця різко критикувала основні засади українського державного устрою: переплетіння військової та цивільної влади, фіскальну та судову системи, автономні права українців, спонукаючи Румянцева, амбітного і талановитого військового й адміністратора, вжити всіх зусиль до інтеграції України в імперію.

Таким чином, Малоросійська колегія стала головною адміністративною інституцією, повністю перейнявши функції колишнього уряду Гетьманщини — Генеральної військової канцелярії. Її окремі депар-

таменти відповідали за військові, судові та фінансові справи. Колегія підпорядковувалася генерал-губернаторові і Сенату. Генерал-губерна- тор, який фактично посів місце гетьмана, тільки із значно ширшими функціями (він командував усіма російськими військами в Україні, чого не міг робити жоден з гетьманів), доповідав безпосередньо імператриці і лише в окремих випадках спілкувався з Сенатом. Нижча адміністрація (полкова, сотенна) поки залишалася без змін, але і без права її обрання козаками: сотників призначав полковник29.

Таким чином, уперше на українських теренах була запроваджена система генерал-губернаторства, яка у ХІХ ст. набула такого поширення саме як надрегіональна, надзвичайна система управління підкореним краєм. Слід зазначити, що вибір був зроблений імператрицею вдало: “проконсул” Російської імперії Румянцев здійснив усе можливе для практично повної інтеграції колишньої Гетьманщини до імперії.

Наслідком першого етапу 25-річної діяльності П. Румянцева стала ліквідація Малоросійської колегії й остаточне скасування залишків автономії в 1781 році. Козацькі полки були перетворені на регулярні кіннокарабінерські, територію поділено на губернії, всі традиційні органи влади попередньої доби ліквідовані, а замість них насаджені звичайні провінційні російські установи, передбачені реформою 1775 р.

На території Гетьманщини ця загальноімперська адміністративна реформа почала впроваджуватися пізніше — з травня 1779 р., коли її основні засади вже пройшли випробування на російських регіонах, а генерал-губернатор Румянцев набув досвіду, керуючи створенням Курської губернії. На допомогу йому імператриця призначила Андрія Милорадовича, серба за походженням, вихідця з української шляхти, генералмайора, учасника двох російсько-турецьких кампаній. Він організував

159

обстеження та перепис усього населення Гетьманщини. 1781 р. у результаті підготовчої роботи вся територія Гетьманщини була поділена на три намісництва (губернії): Київське, Новгород-Сіверське та Чернігівське. У свою чергу, кожне намісництво включало 11 повітів, кордони яких визначалися місцевою шляхтою разом з державними обстежувачами. Новий адміністративний поділ цілком ігнорував історико-економічні традиції, але міг вважатися зразком математичної раціональності.

Офіційна церемонія відкриття намісництв, виборів на різні урядові посади та початку діяльності нових установ відбулася в трьох намісницьких центрах одночасно — у січні 1782 р.

Були скасовані всі раніше засновані установи Гетьманщини — як давні козацькі (Скарбова канцелярія, Генеральний військовий суд, гродські, земські та підкоморські суди), так і російські (Малоросійська колегія, українська поштова служба, комісаріат для збирання податків).

Усі діловодні справи (одразу або після закінчення — як у Генеральному військовому суді, що продовжило його існування на кілька років) передавалися новим намісницьким установам, у тому числі судовим.

Нова адміністративна система поєднувала в собі персональне правління генерал-губернатора з раціональною бюрократичною системою. Як місцевий представник абсолютного монарха, генерал-губернатор Румянцев, призначений Єкатериною на цю посаду довічно, мав право звертатися безпосередньо до імператриці, оминаючи Сенат та інші центральні інституції. Він міг відмінити будь-яке рішення місцевої адміністрації й видати свій наказ, обов’язковий для виконання всіма урядовими інституціями в провінціях, але з єдиним винятком — не мав права втручатися в рішення судів. Утім, довічно П. Румянцев не керував Малоросією: 1790 р. його через постійні чвари та суперництво з Г. Потьомкіним замінив генерал М. Кречетніков, відомий своєю участю у придушенні Коліївщини

1768 р.

Губернатор намісництва безпосередньо підпорядковувався гене- рал-губернатору. Як головний адміністратор, губернатор був основною ланкою між генерал-губернатором і намісницькими інститутами. Ними стали: у Чернігові — Андрій Милорадович, у Новгороді-Сіверському — колишній генеральний суддя Ілля Журман, у Києві — генерал-майор Семен Ширков.

Посади в нових установах обійняли козацькі урядовці, дрібні чиновники та інші особи місцевого походження. Українська шляхта отримала не тільки вибірні, але й призначувані посади. Крім того, при кожній новій інституції утворювався бюрократичний апарат: писарі, рахівники, дрібні урядовці, що надавало колишнім сотенним і полковим чиновникам, молодим випускникам Київської академії, навіть грамотним вибірним козакам можливість розпочати і продовжити службову кар’єру. І вже за

160

чотири роки (1782–1786) українське самоврядування, що своїм корінням сягало історичної традиції польсько-литовського (а, можливо, і давньоруського) періоду і мало більш як сторічний досвід у Гетьманщині, рішучо заступила імперська провінційна адміністрація. Єдиним фактом, що хоч якоюсь мірою забезпечував тяглість історичної традиції, стало те, що практично всі нові урядовці за своїм походженням були українцями.

Створення Новгород-Сіверського намісництва у складі 11 повітів,

що раніше входили до полків Стародубського, Ніжинського та Чернігівського, призвело до занепаду гетьманської столиці Глухова. Натомість зросло значення колись маленького сотенного містечка НовгородСіверського. Тут розміщувалися нові губернські установи, сюди перемістився центр єпархії, була заснована головна народна школа, і навіть виникла думка щодо створення власного університету. Велике значення мали інші центри намісництв: Київ з Академією, Чернігів з Колегіумом.

Решта українських земель також були остаточно інкорпоровані до складу Російської імперії на правах звичайних губерній. Територію Слобожанщини, яка складала Слобідсько-Українську губернію, 1786 р. перейменували в Харківське намісництво з центром у Харкові. Територію Південної України поділили на дві частини: Новоросійську губернію на півночі та територію Вольностей Запорозьких — на півдні. 1775 р., після остаточного розгрому Запорозької Січі, остання частина була поділена між двома губерніями: все, що розташовувалося на правому березі Дніпра, відійшло до Новоросійської, на лівому — Азовської губернії. Після Кучук-Карнаджійського договору до першої відійшла також територія між Бугом та Дністром. Обома губерніями керував світліший князь Г. Потьомкін.

Після створення намісництв Новоросійську та Азовську губернії перейменували в Катеринославське намісництво, центром якого спочатку був Кременчук, а з 1784 р. — Катеринослав. До цього намісництва приєднали території колишніх Полтавського та Миргородського полків, які створили Полтавський, Кременчуцький, Олексопільський повіти. Намісником тут весь час був Г. Потьомкін. 1795 р., після смерті Потьомкіна, з трьох повітів намісництва (Єлисаветградського, Новомиргородського, Херсонського) та земель на правом березі Дніпра (до Черкас) було сформовано Вознесенське намісництво (намісник — князь П. Зубов).

На Правобережній Україні, включеної до складу Російської імперії в два етапи (після другого та третього розборів Речі Посполитої) також запроваджувався губернській устрій. Генерал-губернатором приєднаного краю став генерал-аншеф Кречетніков. 23 квітня 1793 р. указом Сенату тут було створено три губернії (Мінську, Ізяславську, Брацлавську) та окрему Кам’янецьку область, що об’єднувалися в єдиному генералгубернаторстві. Резиденцією генерал-губернатора стало м. Лабунь на

161

Поділлі. Новостворена Ізяславська губернія включала землі колишнього Волинського та північної частини Київського воєводств Польщі (всього 13 повітів).

Указ від 1 травня 1795 р. у зв’язку з приєднанням до Росії після третього поділу Польщі нових земель встановив на Правобережжі новий територіальний устрій. Було створено Мінську, Волинську, Брацлавську та Подільську губернії з приєднанням до них території західної Волині та Поділля. Адміністративним центром Волинської губернії було визначено м. Звягіль, тоді ж перейменоване у Новоград-Волинський. Але, оскільки там не виявилося пристойних приміщень для розміщення губернських установ, центром губернії стало м. Житомир30. Центр Подільської губернії опинився в Кам’янці-Подільському, де вже наступного року діяли По-

дільське намісницьке правління, губернські палати та інші присутственні місця. Одночасно була створено і канцелярію Подільського військового

губернатора, адже Подільська губернія входила до числа прикордонних31.

Після смерті Єкатерини новий імператор Павел І у грудні 1796 року ліквідував намісництва, замінивши їх губерніями, і провів повний перерозподіл адміністративних кордонів. Загальна кількість адміністративних одиниць скоротилася. На території України були створені: Малоросійська губернія з центром у Чернігові; Новоросійська губернія з центром у Новоросійську (колишньому Катеринославі); Харківська (Слобідська) губернія з приєднанням східних повітів Катеринославського намісництва (Олексіпольського, Слов’янського, Донецького, Павлоградського); три західні губернії (Волинська з центром у Житомирі, Подільська з центром у Кам’янці та Київська).

Ситуація з уведенням на Кримському півострові губернського правління була аналогічною. Входження території півострова до складу Російської імперії декларовано указом Єкатерини ІІ від 8 квітня 1783 р. З того часу вся повнота влади в Криму належала командувачу військами, розміщеними там, і флотами Чорного та Каспійського морів генералпоручику О. Ігельстрому. Адміністративний устрій спочатку зберігався старий: каймаканства і кадилики Кримського ханства. Лише 2 лютого 1784 р. була створена Таврійська область, до якої ввійшли Кримській півострів, Тамань та землі на північ від Перекопу (до кордонів Катеринославського намісництва). Таврійську область складали 7 повітів. За кілька днів розпочали свою діяльність обласне правління, казенна палата;

з 1784 р. — обласний та городовий магістрати, палати цивільного та кримінального судів, верхній земський суд, верхня та нижня земські розправи.

Уже згаданим указом Павла І від 12 грудня 1796 р. Таврійська область як самостійна адміністративно одиниця була ліквідована, а її територія приєднана до Новоросійської губернії32.

162

Таким чином, на кінець XVIII ст. значна частина території України опинилася під владою російським імператорів, які запровадили тут загальноімперський губернський устрій і остаточно ліквідували навіть залишки регіональної автономії та місцевих установ.

Висновки:

Період другої половини XVIII ст. в історії державних установ Російської імперії можна охарактеризувати як добу системних реформ центрального та місцевого управління, спрямованих на створення ефективного централізованого бюрократично-поліцейського державного механізму. Перерозподіл владних повноважень призвів до збільшення ваги дорадчого органу при імператорі/імператриці за рахунок зменшення ролі Сенату; скорочення числа колегій і зростання кількості канцелярій і приказів, що діяли за принципом єдиноначальності. Спроба імператриці задіяти для реформування законодавства і системи урядуючих установ становий представницький дорадчий орган (Законодавчу комісію) зазнала краху, оскільки за умов відсутності досвіду скликання і діяльності будьяких представницьких органів в Росії його робота була паралізована вже на початку.

Значно ефективніше проходила губернська реформа 1775 р., що поділила всю територію імперії на приблизно рівні за кількістю населення регіони, наділила головних посадових осіб надзвичайно широкими повноваженнями, утворила розгалужену мережу місцевих державних установ, залучила до управління представників вищого стану суспільства. Завдяки ґрунтовній підготовці процесу створення губерній/намісництв був закладений міцний фундамент місцевого управління, який довів свою стійкість за умов розширення поглинання Російською імперією східних територій Речі Посполитої, а також Кримського ханства, адміністративні пертурбації за часів Павла І.

Водночас така система державних установ не могла допустити існування поруч з собою регіональних автономій (Гетьманщини та Запорозької Січі), які Єкатерина вважала анахронізмом, неприпустимим у “добре врегульованій поліцейській державі”. Тому посаду гетьмана було ліквідовано 1768 р., а впродовж 1775–1781 років і внаслідок діяльності Другої Малоросійської колегії — остаточно знищено залишки козацької адміністрації. На всю територію України (за винятком Галичини, Закарпаття та Буковини) поширили свою діяльність звичайні губернські установи Російської імперії.

163