Часть 3. Мнения

Ефременко А.А., Информационно- ресурсное агентство «Сигма» (Биробиджан)

Стратегия нко в формировании и реализации социальных программ. Ненаучный взгляд из глубинки

Государственная политика – это то, что делает правительство для народа.

В СССР и сейчас в России государственная политика тесно связана с личностью руководителя, на любом уровне. Сложилась сложная иерархия реализации политики исходя из пожеланий президента страны, личностных качеств (знаний, умения, навыков, опыта) ответственных чиновников и сформированных ими коллективов, возможностей бюджетов всех уровней (федеральный, региональный, местный), личностных качеств исполнителей и их региональных руководителей на всех уровнях, отношений между региональными руководителями и исполнителями государственной политики.

Этакий испорченный телефон: гениальная идея президента, в условиях ограниченных бюджетов, редактируется гениальным министром, гениальными депутатами, не менее гениальными региональными и местными представителями власти и министерств. Результат – «хотели как лучше…». Оценка и контроль – по той же «телефонной линии». Отслеживание результатов и анализ эффективности – вообще не нужная вещь.

Реализация государственной политики находится в полном ведении чиновников. Роль НКО в данной ситуации, наблюдающих несоответствие между заявлениями президента, их реальными воплощениями и потребностями населения, – либо учить власть, либо ее критиковать, либо корректировать последствия такой политики.

Говорить об участии НКО в формировании государственной политики не приходится. Об участии можно, но это только отдельные, иногда даже и очень впечатляющие, случайности: «Как нам повезло с чиновником! Надо же, прислушался!!!»

Вот когда все чиновники станут такими…

Пусть становятся, а мы пока вообразим «идеальный вариант». Допустим, президент пожелал благо для народа. Поручил министру. Министр посоветовался с общественностью (НКО), что и как лучше сделать, обратился к депутатам, а те, вдруг, тоже посоветовались с представителями региональной общественности (тоже НКО). Результат – президент утверждает программу, в которой учтены пожелания населения отдельных регионов страны, и предусмотрено их участие в решении своих проблем. В демократическом обществе только так и может быть.

Принципиальное отличие этих двух схем – реактивной и проактивной – заключается в том, что в первом случае НКО, со всем набором имеющихся методов, конфликтуют, учат и вмешиваются в работу государственных органов, во втором – принимают партнерское участие в формировании и реализации государственной политики. Схема формирования политики «автоматически» становится исправляющей последствия неблагоприятные для населения последствия и не допускающей повторения политических ошибок.

А что, собственно, мешает переходу от «испорченного телефона» к идеалу? Только мы сами. Прежде всего тем, что не верим в это. А пора бы…

Казаков О.Б., Научно-исследовательская лаборатория некоммерческого сектора (Москва)

Запасной сектор политики

Претензии неправительственных неполитических организаций на формирование политики, если и не вызывают возражений, то порождают сомнения.

Действительно, откуда у нас такая убежденность в том, что НКО должны участвовать в формировании политики?

Мы сейчас не рассматриваем политические организации и институты. Речь идет о строго неполитических организациях, которые, оказывают прямые услуги населению. Почему они должны «отвлекаться» от выполнения своей миссии и вторгаться в сферу политики?

Если придерживаться точки зрения, что НКО должны участвовать в формировании политики, то это означает признание того, что какая бы ни была миссия НКО – а она в общем случае сводится к улучшению положения какой-либо социальной группы, – организация должна использовать и политические возможности для выполнения этой миссии. На это можно возразить известной поговоркой – сапожник без сапог. Будет ли общественно оправдано, если врач, который является мастером «починки людей», будет, что называется, не отрываясь от операционного стола, советовать правительству, как организовывать в стране систему здравоохранения?

Кстати, правительство так и аргументирует свою пассивность во взаимоотношениях в некоммерческим сектором: вы нас выбирали, вы нам доверили принимать решения, теперь не вмешивайтесь, у вас есть возможность нас переизбрать.

Не нужно напоминать о непрофессионализме активистов НКО и в вопросах государственной политики – у большинства нет опыта и специальных знаний, ни во владении инструментами и методами, применяемыми в политической сфере.

В настоящий момент наша аргументация в пользу участия НКО в формировании политики сводится к следующим пяти пунктам.

1. Правительству необходима обратная связь с обществом, иначе оно будет неполно осведомлено о потребностях населения и «раскладе сил». Первое нужно для того, чтобы решать, что требуется делать, с какими проблемами бороться. Второе – для того, чтобы выбирать методы и оценивать последствия применения тех или иных подходов в политике.

2. Третий сектор, прежде всего в лице гражданских ассоциаций, является адекватным и более честным и откровенным, чем бизнес, «слепком общества». Ориентируясь на его требования, можно более правильно оценить структуру общественных проблем.

3. В третьем секторе работает много специалистов, разбирающихся именно в общественных проблемах, ориентированных на поиск решений и выработку стратегии и тактики для своих организаций. Было бы резонно поставить их способности на службу государства.

4. Вовлеченность НКО обеспечивает понимание ими государственной политики. Причастность к процессу принятия решений превращает неправительственные организации в сторонников официальной линии. НКО становятся трансляторами политики государства населению. Это обеспечивает благоприятное общественное мнение относительно действий власти. В свою очередь, это обеспечивает и терпимость населения к возможным жестким мерам правительства и дополнительную поддержку на выборах.

5. Наконец, если организации причастны к выработке решений, то они берут на себя и часть ответственности. Они не просто формируют общественное мнение, но и, неизбежно, выступают проводниками принятых решений. Деятельность независимых организаций интегрируется в действия властей при реализации политики. Зачем отказываться от такого добровольца? Например, федеральная власть могла бы иметь такую поддержку в преодолении «вязкости» местной бюрократии.

Если все так очевидно, почему власти не налаживают в срочном порядке подходящие механизмы участия НКО в формировании политики?

Приходится признать, что наши аргументы недостаточны. Видимо на каждый из этих аргументов имеется контраргумент. Видимо, мы не учитываем каких-то обстоятельств, с которыми приходится считаться правительству. Видимо, оно находит другие решения, применяет другие механизмы, чтобы обеспечить адекватность своей политики или вообще обходиться без четко артикулированной стратегии и тактики.

Попробуем разобраться.

Политика – удел власти или групп, стремящихся к ней. Конечно, политикам требуются эксперты, аналитики. Экспертная функция должна реализовываться сектором аналитических институтов. Они предоставляют политикам весь спектр возможных решений. Они исследуют общество, выявляя проблемы, и будучи экспертами, выдвигают всевозможные подходы к их решению. Каждый подход имеет свои плюсы и минусы. Их тоже должны выявить аналитики.

Еще должны действовать лоббисты – проводники общественных интересов, посредники между лицами, принимающими решения, и теми, кто заинтересован в этих решениях. Лоббистов тут нужно понимать в широком смысле. Это не только люди, снующие по коридорам власти и беседующие с депутатами и министрами. Круг исполнителей и их методы гораздо разнообразнее. Это и митинги, это и кампании в СМИ, это и взятки, это и политтехнологи на выборах.

Имея в своем распоряжении список возможных решений и объективные оценки каждого из них, а также испытывая разного рода давление со стороны лоббистов, политики делают выбор, имея властные полномочия. На чем основан этот выбор? В классической, «чистой», модели политический выбор основан на максимизации «политического выигрыша». Этот выигрыш – либо удержание власти, либо ее завоевание. Уровень достигнутой власти, конечно, не единственный критерий политического выбора. Здесь мы не будем вдаваться в полный анализ. Отметим только, что этот выбор происходит и в рамках определенной идеологической или философской конструкции. Левые, например, даже в ущерб своему политическому будущему отклонят либеральные решения. Правые, наоборот, не выберут социалистические лозунги, даже если это будет стоить им потери значительного количества мест в Государственной Думе.

Таким образом, в идеале качество политики обеспечивается:

• наличием развитой системы независимых профессиональных аналитических организаций, обслуживающих политиков и группы общественных интересов,

• конкуренцией на политическом «рынке» через выборные механизмы и

• «политическими торгами», в которых повседневно участвуют политические партии и профессиональные лоббисты.

Где здесь место для неполитических гражданских и сервисных организаций?

В этой идеальной модели третий сектор – это заинтересованная сторона. Причем неоднородная. Сектор можно представить в виде множества «кустов», каждый из которых отстаивает интересы определенной социальной группы. Кто-то инвалидов, кто-то – ветеранов, кто-то – заключенных и т.д. Кроме того, есть еще и корпоративные интересы, общие для всех НКО. Например, налоговый статус.

Каждый куст, по каждой проблеме должен был бы нанимать аналитиков, которые готовят предложения для государственной политики, и лоббистов, которые добиваются интеграции этих предложений в реализуемую политику. Результативность этой цепочки зависит от ресурсов. Каждый куст ищет поддержки в обществе, убеждает потенциальных доноров. Здесь НКО конкурируют между собой на «рынке фандрейзинга», где устанавливается соотношение общественных приоритетов. Прежде, чем убеждать правительство, нужно убедить общество. Так в идеальном мире реализуется учет общественных интересов в решениях, принимаемых властью.

Реальный процесс не совпадает с представленным идеальным. Аналитики не выполняют свою работу с абсолютным качеством. Имеющиеся в их распоряжении теории и методы не позволяют узнать и учесть все даже по казалось бы небольшой проблеме. Они очевидно не являются абсолютно независимым. Также, как лоббисты и НКО, они, преследуя корпоративные интересы, максимизируют уровень своей значимости у потенциальных заказчиков. Политики тоже по разным причинам смещают свои цели, забывая об обещаниях избирателям.

А в России, стране с обществом переходного типа, количество изъянов больше и отступление от идеальной модели еще сильнее. Прежде всего, у нас нет развитых институтов, способных наполнить политическое поле – партий, лоббистов, исследователей, СМИ, консолидированных групп интересов. Даже стабильной идеологии нет. Даже у коммунистов.

Власть делает ставку на административный ресурс. Она умышленно его наращивает. Это называется усиление государства. Действительно, без этого ресурса или другого, его заменяющего, администрация не сможет проводить реформы. Можно было бы избрать демократический путь, т.е. искать этот ресурс в развитом гражданском обществе. Но на укрепление гражданского общества нет времени. Этот путь более правилен стратегически, но и сопряжен с повышенным риском. Власть придерживается традиционного советского варианта. Только обеспечив стабильность развития страны, она станет постепенно «передавать» власть народу. Вспомним только, что советской власти не удалось дотянуть до коммунизма. Переход от бюрократического государства к демократическому вовсе не означает, что власть начнет советоваться с НКО. Правильнее будет усиленно «воспитывать» гражданственность, формируя в обществе критическую массу грамотных и требовательных граждан. Наличие критической массы означает, что ни административный ресурс, ни «промывка мозгов» через СМИ, ни политический маскарад, ни большие деньги, ни все это вместе взятое, не будут обеспечивать оперативность в манипулировании общественным мнением, гарантировать «воспроизводство» власти независимо от граждан. Тогда тем, кто хочет быть во власти, нужно будет ежедневно бороться за голоса избирателей. Не дожидаясь выборов. Такое постоянное давление и угрозы потери властных полномочий заставят кардинально перестроить систему отношений с обществом и, в частности, с некоммерческим сектором.

Вот тогда и будут востребованы ресурсы третьего сектора. Вот тогда значимость того, что происходит на его части политического поля, неизмеримо возрастет. Вот тогда он и будет иметь голос при формировании политики.

Общественный менталитет поддерживает авторитарный подход. Не только государственная бюрократия, но и рядовые граждане. Было бы идеализмом рассчитывать на выбор властью другого сценария. В стадии этой «детской болезни», в наивных ожиданиях пока и пребывает наш третий сектор. Нужно, наконец, понять, что в России еще нет условий, открывающих независимым субъектам возможность участия в формировании политики. И этих условий не будет пока власти управляют гражданами, а не граждане властью.

Что делать в этой ситуации, это – отдельный вопрос. Мы его не будем касаться здесь. Позволим лишь небольшое замечание напоследок.

У некоммерческого сектора есть два пути. Либо бороться за близость к административному ресурсу. Тогда у победившей организации будут некоторые ресурсы для выполнения своей миссии. Либо, располагая скудными ресурсами, отвлекаясь от основных целей своего существования, заниматься гражданским просвещением. Более прагматичная часть сектора выбрала первый путь. Идеалисты – второй. Трудно сказать, кого больше. Кажется, большинство организаций располагается где-то между. Эти НКО не имеют доступа к административному ресурсу, но рассчитывают на него, они верят в него. Фактически они избрали первый путь, но вынуждены довольствоваться вторым. Взвешивая и сравнивая на одной чаше весов свои надежды, на другой – текущую неудовлетворенность, они находят пока, что первая перевешивает. Это мешает им присоединиться к слабой еще группе организаций, начавшей консолидироваться и занявшейся решением стратегических задач, понимающей, что без коренных изменений в обществе третий сектор будет оставаться частично около государственным, а частично – маргинальным.

Как заниматься гражданским просвещением, это еще один вопрос. Это вряд ли будет эффективным, если использовать только приемы прямой пропаганды. Надо стремиться к тому, чтобы как можно больше людей, почувствовали зависимость своего благополучия от эффективности государственной политики. Сейчас это лучше всего ощущают предприниматели. Это превращает их сейчас в авангард гражданского общества. Но они этого не знают и не понимают, что это означает. Вот с ними третий сектор и должен создавать «переговорные площадки», а не с властью, которая пока не имеет достаточно стимулов для диалога с обществом.