2.1 Выборы как механизм элитной инкорпорации

С помощью назначений пополняются бюрократические иерархии. С помощью выборов происходит делегирование управленческих полномочий индивидам или группам. В идеале исход выборов не должен зависеть от чиновников, а только от населения, которое на избирательный период становится политической силой — электоратом. Независимость выборов от бюрократии является важным показателем степени разделения власти. Отсутствие же такого разделения ставит под сомнение то, что выборы являются действующим механизмом рекрутации элитных кадров.

Советский режим — выборы pro forma

В советские времена контроль верховной власти над выборами был доведен до совершенства — отклонения от намеченных результатов могли составлять лишь десятые доли процента, а победа безальтернативного кандидата была предрешена. Такие псевдовыборы были, по сути дела, теми же назначениями, которые сопровождались дополнительной процедурой легитимации. Представительные органы играли роль легализаторов, которые переводили решения верховной власти в правовое поле. Правоохранительная и судебная системы функционировали как санкционеры — то есть налагали санкции, наказывали за неисполнение решений верховных органов. Советская элита лишь пыталась придать видимость функциональной эквивалентности этих государственных органов подобным институтам западных демократий, называя легализаторов — парламентами, а санкционеров — судьями. Роль «исполнительной» власти играло правительство и региональные администрации. Но центром власти всегда оставался верховный правитель и его окружение, решения которых имели директивный характер для всех акторов политической системы. Коллективный верховный правитель был озабочен главным для себя вопросом — сохранением монополии на власть.

Политическое устройство государства было таково, что функциональное деление на исполнительные и представительные органы было присуще как партийным, так и советским органам. Хотя формально советы народных депутатов представляли собой вид законодательной власти, в реальности они (так же, как и партийные комитеты) были легализаторами, представленными двумя институтами: роль исполнительного органа здесь играли «исполнительные комитеты» (в дальнейшем будем называть их согласно советской традиции исполкомами), а роль законодательного органа — советы. Функционально любой советский исполком был аппаратом, а совет — парламентом. Во всех без исключения органах политической власти сохранялся этот дуализм. Так, например, областное подразделение партии имело комитет (обком) КПСС, членами которого становились видные руководители региона, и аппарат, то есть штатных сотрудников обкома. Аппарат работал на профессиональной основе, постоянно. Комитет собирался на заседания примерно два раза в месяц, и членство в нем не подразумевало освобождения от основной работы.

Таблица I. Формирование органов управления в СССР

Аппараты были назначаемы и занимались подготовкой решений. Комитеты избирались, их члены занимались публичной политикой и должны были выглядеть легитимно. Партийные комитеты пронизывали все советское общество сверху донизу, они существовали во всех без исключения трудовых коллективах. Это был своеобразный вид представительной власти, так как комитет составлялся из людей, представлявших все основные группы населения региона — чиновников, руководителей предприятий, колхозников, рабочих, интеллигенции. В каждом комитете непременно должны были быть как минимум одна женщина и один представитель молодежи (как правило, лидер местного комсомола). Региональные комитеты объединяли партийно-хозяйственный актив территории (партхозактив на сленге номенклатуры), включающий в себя как партократов, так и менеджеров крупнейших организаций данной территории. Каждый обком партии повторял в миниатюре структуру ЦК КПСС. На заседаниях комитетов избирались секретари соответствующего уровня, хотя их кандидатуры заранее были согласованы с аппаратом и утверждены комитетом вышестоящего уровня. Комитеты действовали на общественных началах, образуя ячейки квазигражданского общества. Аппараты, действующие на постоянной штатной основе, готовили документы, выносили их на обсуждение и играли решающую роль.

В низовых организациях, где аппарат отсутствовал, внутри комитетов имелись «освобожденные работники», которые числились в организации на штатных должностях, на самом деле занимаясь исключительно политическими и организационными вопросами. Чем больше была организация, тем больше было число «освобожденных работников». Полноценные аппараты появлялись лишь в собственно номенклатурных организациях — райкомах, горкомах, обкомах КПСС. Самым мощным аппаратом обладал, естественно, Центральный Комитет КПСС. Разделение функций между аппаратом и комитетом было простым: аппараты готовили решения, комитеты легитимировали их и проводили публичную политику. Эта же модель повторялась на всех уровнях: республиканские, краевые, областные, окружные, городские, районные и сельские структуры КПСС имели как постоянно действующие аппараты, так и комитеты, работающие на общественных началах.

Несмотря на то, что выборы в советской системе формально провозглашались тайными, «на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права»,¹²¹они лишь публично утверждали уже осуществленное назначение, решение о котором принималось в недрах аппаратов и вышестоящих комитетах. Выборы членов партийных комитетов и депутатов советов разных уровней, по сути дела, являлись лишь окончательной легитимацией принятых решений. Процедуры обсуждения и реального отбора кадров происходили задолго до голосования на выборах, а круг лиц, допущенных к таким обсуждениям, был значительно уже, чем состав голосующего комитета, и включал ключевые фигуры как из комитетов, так и из аппаратов. Это положение дел в самом начале перестройки негативно оценивалось новым руководством страны: в резолюциях XIX партконференции в качестве одной из основных задач провозглашалась «демократизация избирательного процесса». Признавалась формальность безальтернативных выборов: «окончательное решение кадровых вопросов должно определяться результатами выборов».¹²²

Процесс утверждения в номенклатурной должности проходил в 3 этапа: сначала соответствующий орган (например, Совмин) вносил на рассмотрение ЦК КПСС три-четыре кандидатуры, отдел ЦK, курировавший данное направление, поддерживал одну из кандидатур. Далее Политбюро ЦК КПСС (если это была номенклатура Политбюро) утверждало кандидатуру и затем соответствующий орган назначал (в случае с Совмином) или избирал (в случае с Верховным Советом) рекомендованное лицо и публиковал постановление об этом.

Выборы органов представительной власти — советов народных депутатов — также носили безальтернативный и формальный характер. Типичной была ситуация, когда на предприятие или в регион из центра присылался новый человек, предназначенный занять пост главы партийного, комсомольского комитета или совета. Там, где этот человек должен был начать работу, его никто не знал. Привозил такого человека высокопоставленный аппаратчик, курировавший данную область. Он представлял кандидата местному руководству. А затем проходили «прямые и тайные демократические выборы», результат которых был абсолютно прогнозируем: более 90 % голосов избирателей отдавалось единственному кандидату.

Что двигало избирателями, когда они, как послушное пастуху стадо, единогласно одобряли выбор, уже сделанный высшим руководством? Страх перед разветвленной системой санкций и множество различного рода зависимостей, которые связывали простого избирателя с политической системой. Это была «административная система» тоталитарного государства, которая любой поступок человека конвертировала в товар. На действующем политическом рынке товары обменивались — в обмен на политическую лояльность властям гражданин получал символический капитал в виде почетных званий, общественных статусов или перспектив карьерного роста. Та часть граждан, которая не хотела играть в предлагаемую властью игру, имела выбор: либо стать пассивным членом общества без особых перспектив, либо бросить вызов системе и пойти по тернистому пути диссидентов. Только единицы выбирали последнее. Подавляющее большинство населения соглашалось на предлагаемые условия. Менее 10 % населения осмеливалось игнорировать выборы, тем самым молча протестуя против заведенных порядков. Не из-за денег или получения какой-либо экономической выгоды люди подчинялись требованиям системы, а из-за боязни политического остракизма, «волчьего билета», закрывающего возможность развиваться в одобряемых обществом сферах.

Советская власть обладала разнообразными ресурсами, но самым мощным и всеохватывающим был административный ресурс, который позволял исполнительным органам власти контролировать все политические процессы в стране, в том числе и ход выборов. В этом проявлялся «железный закон» тоталитарного общества, который гласит: власть может быть только одна, и эта власть — верховная. Все остальные части политической системы советского общества или носили подчиненный характер, или были чисто декоративными и рассчитанными на реакцию международных наблюдателей.

Именно по причине второстепенной роли выборных органов они формировались не столько по деловым качествам своих членов, сколько по имиджевым соображениям. Бесспорно, лояльность к власти была основным качеством, подразумевавшимся «по умолчанию». Среди прочих качеств учитывалось социально-профессиональная принадлежность, происхождение, пол, возраст, образование, национальность. Так, директивным путем регулировалась доля в представительных органах власти рабочих и колхозников, интеллигенции, женщин, молодежи и представителей национальных меньшинств. Эта система квот искусственно увеличивала представительство «слабых» социальных групп — рабочих, крестьян, женщин и молодежи; и уменьшала (а иногда камуфлировала) представительство «сильных» групп — интеллигенции и чиновничества. Следует заметить, что практически сразу после отмены квотирования «слабых» групп их доля в представительных органах всех уровней стала стремиться к нулю, о чем мы будет говорить ниже.

Рисунок 1. Взаимодействие назначаемых и избираемых структур в советской политической системе

В советский период все представительные органы власти состояли из двух частей: к первой группе относились реальные хозяева положения — аппаратчики, первые и вторые секретари и проч.; ко второй группе относились представители квотируемых групп — «символические рабочие», как называет их Э. Модсли.¹²³Если первая группа реально участвовала не только в принятии, но и в подготовке политических решений, то вторая только голосовала, выражая свое полное одобрение. Первая группа являлась проводником идей аппарата и была призвана контролировать ход легитимации решений. Вторая носила чисто декоративную функцию. Такая двойственность выборных органов (как комитетов КПСС, ВЛКСМ, так и советов народных депутатов всех уровней) позволяет говорить о наличии «внутреннего круга»,¹²⁴«элиты внутри элиты»¹²⁵или о «внутренней партии».¹²⁶

Таким образом, выборы в советский период нельзя считать способом рекрутации элиты. Набор во власть шел по другим законам, через систему элитарного образования, общественную деятельность, которая в случае успеха приводила молодых людей на нижние ступени номенклатурной лестницы, где и продолжался их карьерный рост. Только с реформами Горбачева положение изменилось.