2 Экономический анализ законодательства о банкротстве кредитных организаций (на примере фз «несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций)

2.1Анализ экономической эффективности фз «о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».

Принятие Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г." (далее - Закон N 175-ФЗ) стало одной из важных и действенных мер по предупреждению банкротства банков в Российской Федерации в период финансового кризиса. Применение положений Закона N 175-ФЗ позволило значительно повысить уровень защищенности банковской системы, кредиторов кредитных организаций, в том числе вкладчиков.

За период действия Закона N 175-ФЗ были приняты решения о санации 18 банков, которые являются значимыми для банковской системы России либо системообразующими в регионах.

В частности, в 15 банках осуществлялись мероприятия по оказанию финансовой помощи банкам с привлечением сторонних инвесторов либо приобретением акций (долей в уставном капитале) непосредственно государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство). В отношении 3 банков (ОАО АКБ "Электроника", ЗАО АКБ "МЗБ", ООО КБ "Московский капитал") использовался механизм передачи имущества и обязательств банка приобретателям [9].

Меры по предупреждению банкротства банков, введенные Законом N 175-ФЗ, эффективно зарекомендовали себя в процессе правоприменительной практики.

На основании изложенного предусмотренные Законом N 175-ФЗ механизмы предупреждения банкротства банков могут быть применимы в отношении действующих банков не только в кризисный период, но и при стабильной экономической ситуации.

В связи с этим законопроектом предлагается не ограничивать действие Закона во времени, а придать ему статус постоянно действующего.

Одновременно предлагается внести ряд уточнений и изменений в Закон N 175-ФЗ, касающихся вопросов передачи имущества и обязательств банков, совершенствования порядка получения Агентством информации о финансовом состоянии банков-должников, оспаривания сделок, совершенных банком в преддверии банкротства, привлечения к ответственности контролирующих банк лиц.

Законопроектом детально урегулирован порядок оспаривания сделок, совершенных банком или иными лицами за счет банка в преддверии банкротства .

Предполагается, что указанные сделки могут быть признаны судом, арбитражным судом недействительными по заявлению инвестора, Агентства или представителя временной администрации в порядке, аналогичном общим нормам законодательства о несостоятельности.

Внесение в Закон N 175-ФЗ соответствующих изменений позволит Агентству при осуществлении мер по предупреждению банкротства банка выявлять обстоятельства, повлекшие возникновение у банка финансовых затруднений, а также осуществлять мероприятия по взысканию с виновных лиц убытков, причиненных банку, его кредиторам и (или) акционерам.

В соответствии с изменениями, предлагаемыми законопроектом, Агентство в обязательном порядке будет выявлять факты совершения руководством банков или контролирующими лицами деяний, причинивших банку убытки.

Внесение предложенных законопроектом изменений будет способствовать более эффективному выявлению обстоятельств, повлекших возникновение у банка финансовых затруднений, осуществлению мероприятий по взысканию с виновных лиц убытков, причиненных банку, его кредиторам и (или) акционерам, а также даст возможность оспаривать подозрительные сделки банка, если такие действия и сделки причинили убытки банку.

В целях повышения эффективности проводимых мероприятий, связанных с реализацией полномочий по передаче приобретателям имущества и обязательств банка, законопроектом предусмотрены нормы, направленные на урегулирование последствий передачи приобретателям имущества ненадлежащего качества, а также закрепление механизма уплаты Агентством приобретательской премии при превышении стоимости размера передаваемых обязательств над стоимостью активов. Внесение указанных изменений в Закон N 175-ФЗ в наибольшей степени обеспечит защиту прав как кредиторов, так и приобретателей имущества и обязательств банка.

Вместе с тем назрела необходимость корректировки и дополнения положений Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее - Закон о несостоятельности кредитных организаций) [6] .

В целях расширения возможностей для участия инвесторов в процедурах финансового оздоровления кредитных организаций и подготовке планов финансового оздоровления законопроектом вносятся дополнения в статью 13 Закона о несостоятельности кредитных организаций.

В настоящее время законодательство о несостоятельности (банкротстве) не определяет порядок возврата клиентам имущества (ценных бумаг, денежных средств), принятого и приобретенного кредитной организацией по договорам об операциях с ценными бумагами, в случае отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации - профессионального участника рынка ценных бумаг.

С целью определения соответствующего порядка возврата клиентам ценных бумаг и денежных средств законопроектом предлагается дополнить Закон о несостоятельности кредитных организаций статьей 22.2, устанавливающей особенности функционирования временной администрации, назначенной после отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации, обладающей лицензией на профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг.

В частности, законопроектом устанавливаются гарантии для клиентов на возврат принадлежащего им имущества уже на стадии введения временной администрации по управлению кредитной организацией [4].

Необходимо также отметить, что Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" содержит аналогичные механизмы по возврату клиентам их имущества (ценных бумаг, денежных средств) со счетов финансовых организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг. При этом указанное имущество клиентов также не включается в конкурсную массу [4].

Одновременно устанавливается порядок возврата средств, находящихся в доверительном управлении у кредитной организации.

Действующим законодательством недостаточно четко определен порядок применения имущественных взысканий (снятия и наложения арестов и иных ограничений по распоряжению денежными средствами клиентов кредитной организации) в ходе ликвидации (банкротства) кредитных организаций.

В частности, с даты отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций подлежит прекращению исполнение всех исполнительных документов, в том числе судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, вынесенных в соответствии с уголовным процессуальным законодательством, законодательством о налогах и сборах в части обращения взыскания на имущество кредитной организации (имущество клиентов кредитной организации), за исключением взыскания задолженности по текущим обязательствам кредитной организации.

Внесение предложенных законопроектом изменений позволит обеспечить увеличение размера конкурсной массы должника - кредитной организации за счет включения в ее состав имущества, подлежащего взысканию в порядке исполнительного производства, установить консолидированный порядок расчетов со всеми кредиторами в соответствии с очередностью, предусмотренной Законом о несостоятельности кредитных организаций.

Кроме того, принимая во внимание успешное использование механизма передачи имущества и обязательств банков в ходе временной администрации в соответствии с Законом N 175-ФЗ, указанный механизм также может быть применен и в ходе конкурсного производства.

Механизм передачи имущества и обязательств обладает рядом неоспоримых преимуществ:

1) наименее затратен с точки зрения необходимости привлечения дополнительного финансирования со стороны государства;

2) менее длителен по срокам;

3) обладает выраженным социальным эффектом (наиболее благоприятен как для вкладчиков, так и для работников банка, так как позволяет сохранить основные функции банка и частично рабочие места).

Основной задачей конкурсного производства в деле о банкротстве является справедливое распределение среди кредиторов в течение ограниченного периода времени имущества несостоятельного должника при условии соблюдения принципов очередности и пропорциональности удовлетворения предъявленных кредиторами требований.

Учитывая, что в ходе дела о банкротстве кредитных организаций не может применяться продажа предприятия должника (статья 110 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о несостоятельности)), основная, а по существу единственная схема распределения конкурсной массы сводится к обязательной продаже имущества указанных организаций по частям и затем проведению расчетов с кредиторами денежными средствами, вырученными от такой продажи [4].

Таким образом, применение в качестве альтернативы механизма передачи имущества и обязательств позволит в короткие сроки завершить конкурсное производство и обеспечить более полное удовлетворение требований кредиторов.

Состав передаваемого имущества и обязательств в каждом конкретном случае может быть различным и зависит от состава имущества, соотношения его реальной стоимости к составу и размеру обязательств кредитной организации - должника.

Кроме того, следует отметить, что Закон о несостоятельности кредитных организаций содержит прямой запрет на применение при банкротстве (принудительной ликвидации) кредитных организаций погашения требований кредиторов путем заключения соглашения об отступном и зачете встречных однородных требований. При этом отсутствуют достаточные правовые и экономические основания для установления такого запрета.

Правоприменительной практикой выявлены случаи, когда у кредитной организации имеется имущество, взыскание которого реально, но требует длительного времени. Списание такого имущества либо его продажа по заниженной (ликвидационной) цене в ходе конкурсного производства представляется нецелесообразным, так как в случае проведения дополнительной работы с указанным имуществом возможно получение в перспективе существенных денежных средств от его взыскания (реализации) и, как следствие, более полное удовлетворение требований кредиторов кредитной организации - должника.

Решением этой проблемы является внесение изменений в Закон о несостоятельности кредитных организаций в части регламентации механизма передачи такого имущества в порядке отступного кредитору (кредиторам). Преимуществом данного предложения является завершение дела о банкротстве в более короткие сроки, обеспечение существенной экономии конкурсной массы за счет сокращения текущих расходов, более полное удовлетворение требований кредиторов.

Требования кредиторов, удовлетворенные за счет переданного в качестве отступного имущества, считаются погашенными и подлежат исключению из реестра требований кредиторов на основании судебного акта.

Представляется целесообразным детально урегулировать в Законе о несостоятельности кредитных организаций вопросы, касающиеся распределения между учредителями (участниками) кредитной организации имущества, оставшегося после завершения расчетов с кредиторами.

В связи с этим законопроектом предлагается дополнить Закон о несостоятельности кредитных организаций статьей 50.45, устанавливающей гибкие механизмы распределения конкурсным управляющим оставшегося имущества между учредителями (участниками), порядок и условия передачи имущества органам местного самоуправления, порядок списания указанного имущества.

В целях повышения эффективности ликвидационных процедур, а также в связи с необходимостью сокращения периода времени между отзывом у кредитной организации лицензии и началом расчетов с кредиторами законопроектом устанавливается упрощенный порядок перехода от процедуры принудительной ликвидации кредитной организации к банкротству.

В соответствии с действующим порядком осуществления ликвидационных процедур в случае признания ликвидируемой кредитной организации банкротом на конкурсного управляющего возложена обязанность по осуществлению мероприятий, которые уже могли быть проведены ликвидатором (установление требований кредиторов, проведение первого собрания кредиторов, проведение инвентаризации и оценки имущества).

Однако повторное проведение указанных мероприятий приводит к необоснованному увеличению расходов на проведение конкурсного производства и увеличивает сроки расчетов с кредиторами.

В целях минимизации указанных затрат законопроект предусматривает возможность для конкурсного управляющего кредитной организации не осуществлять те полномочия, которые были реализованы ликвидатором в ходе принудительной ликвидации.

Соответствующий упрощенный порядок позволит в ходе конкурсного производства использовать данные и материалы, полученные в ходе ликвидации (ликвидационный баланс, отчет о результатах ликвидации), а также не дублировать процедуры, которые были произведены в ходе ликвидации (формирование собрания кредиторов (комитета кредиторов), реестра требований кредиторов).

Действующая редакция Закона о несостоятельности исключает возможность оспаривания сделок должника, совершенных при неравноценном встречном исполнении обязательств другой стороной сделки (п. 1 ст. 61.2) или влекущих за собой оказание предпочтения одному из кредиторов перед другими кредиторами (ст. 61.3), если цена имущества, передаваемого по одной или нескольким взаимосвязанным сделкам, или размер принятых обязательств или обязанностей не превышает 1% стоимости активов должника, определяемой на последний отчетный период (п. 2 ст. 61.4) [6].

Вместе с тем указанная норма не учитывает особенности имущественного положения финансовой организации (в том числе кредитной организации), одной из которых является несопоставимо высокая балансовая стоимость активов по сравнению со стоимостью активов иных юридических лиц. Важно отметить, что данная специфика финансовых организаций (в том числе кредитных организаций) принята во внимание законодателем при разработке других норм Закона о несостоятельности, посвященных оспариванию сделок должника, в частности п. 2 ст. 61.2. [6]

По данным Агентства, при проведении анализа сделок, совершенных 64 кредитными организациями в преддверии отзыва у них лицензий на осуществление банковских операций и причинивших вред имущественным интересам указанных организаций, было выявлено, что подавляющее большинство таких сделок совершаются именно в рамках обычной хозяйственной деятельности кредитных организаций (уступка прав требования по кредитам, купля-продажа ценных бумаг, погашение должниками банков задолженности перед ними). При этом цена указанных сделок более чем в 80% случаев составляла менее 1% от балансовой стоимости активов кредитной организации на последнюю отчетную дату перед совершением соответствующей сделки. Однако в абсолютном выражении цена каждой такой сделки может превышать десятки миллионов рублей.

Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении других финансовых организаций (страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, негосударственных пенсионных фондов).

Возможность признания подобных сделок, совершенных финансовой организацией (в том числе кредитной), недействительными имеет принципиальное значение.

Очевидно, что в результате оспаривания таких сделок может быть существенно пополнена конкурсная масса финансовой организации (в том числе кредитной), что позволит удовлетворить требования большего числа кредиторов. Нельзя не отметить, что кредиторы финансовой организации (в том числе кредитной), как правило, гораздо более многочисленны, чем кредиторы иных юридических лиц.

В случае банкротства кредитной организации в их числе имеется немало физических лиц - вкладчиков, защита имущественных интересов которых является приоритетом законодательства Российской Федерации.

Кроме того, невозможность оспаривания многочисленных сделок, очевидно ущемляющих интересы добросовестных кредиторов и отвечающих признакам злоупотребления правом со стороны участников такой сделки, подрывает доверие к финансовым организациям как важнейшей составляющей финансовой системы государства.

С учетом изложенного законопроектом вносятся соответствующие изменения в п. 2 ст. 61.4 Закона о несостоятельности, допускающие возможность оспаривания сделки (сделок), совершенных финансовой организацией - должником на сумму, превышающую 0,1% стоимости ее активов.

Законопроектом также предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ), направленные на обеспечение хранения информации о деятельности кредитной организации, в частности обеспечение хранения информации об имуществе, обязательствах и их движении на электронных носителях [7].

Внесение таких изменений позволит органам банковского надзора получать полную и достоверную информацию о движении финансовых потоков в кредитной организации.

Принятие Закона позволит осуществить комплексное совершенствование процедур банкротства кредитных организаций за счет следующих факторов:

облегчения процесса получения достоверной информации о финансовом положении должников - кредитных организаций;

введения на регулярной основе действенных механизмов предупреждения банкротства;

совершенствования порядка функционирования временной администрации, механизмов функционирования Агентства и Банка России, повышения эффективности их взаимодействия;

расширения возможностей по распоряжению имуществом должника в ходе конкурсного производства, сокращения сроков его проведения, увеличения величины конкурсной массы;

упрощения порядка ликвидации кредитных организаций;

увеличения процента удовлетворения требований кредиторов.