1.2 Правовое регулирование банкротсва кредитных организаций

Впервые законодательное регулирование института банкротства в российском праве было реализовано в Законе о банкротстве предприятий, принятом в 1992 году. В нем нашли законодательное закрепление сам термин "несостоятельность (банкротство)", а также составляющие его существо процедуры. Для целей настоящего исследования представляется целесообразным специально подчеркнуть, что в Законе о банкротстве предприятий кредитные организации в качестве отдельного субъекта процедуры банкротства не признавались и в их отношении специальных правил по банкротству не устанавливалось [14].

Следующим шагом в формировании системы законодательства о банкротстве стало принятие в 1998 году Закона о банкротстве, в котором не просто восполнялись существовавшие пробелы правового регулирования правоотношений в рамках банкротства, но создавалась принципиально новая материальная и процессуальная система таких правоотношений. Одновременно он стал отправной точкой для появления специального законодательства о банкротстве кредитных организаций [14].

В Законе о банкротстве впервые нормативно закреплялся дифференцированный подход к реализации банкротства отдельных категорий должников с учетом особенностей каждой из них. В частности, специальное правовое регулирование вводилось в отношении кредитных организаций, формулировалась норма о необходимости принятия специального законодательного акта о банкротстве кредитных организаций [14].

В 1999 году принят Закон о банкротстве кредитных организаций, который непосредственным образом учитывает специфику такой особой категории должников, которую представляют собой кредитные организации, предусматривает связанные с этим специфические особенности осуществления мер по предупреждению их банкротства, а также особенности применения к ним процедур банкротства [14].

В системе источников правового регулирования отношений в связи с применением мер по предупреждению банкротства кредитных организаций Закон о банкротстве кредитных организаций занимает центральное место. Таким образом, представляется целесообразным и уместным рассмотреть его характерные особенности [14].

В ряду указанных особенностей выделяют его комплексный характер. Это, с одной стороны, является следствием комплексного характера самого банковского права как совокупности норм гражданского, предпринимательского, финансового, административного права. Одновременно комплексный характер, с точки зрения сочетания норм материального и процессуального права, носит в целом законодательство о банкротстве. Так, процессуальная составляющая занимает существенное место в тексте Закона о банкротстве 1998 года, более того, устанавливается приоритет применения процессуальных норм, изложенных в названном законе, перед соответствующими положениями Арбитражного процессуального кодекса РФ. Аналогичная особенность в виде законодательного закрепления процессуальных аспектов реализации банкротства кредитных организаций отличает и Закон о банкротстве кредитных организаций. Представляется, что именно с этой точки зрения можно говорить о комплексном характере Закона о банкротстве кредитных организаций [13].

Другой характерной чертой Закона о банкротстве кредитных организаций считается его отсылочный характер. Это выражается в том, что в значительном ряде случаев в нормах Закона о банкротстве кредитных организаций отсутствует непосредственно правоустанавливающее содержание, а дается отсылка к правилам поведения, зафиксированным в иных актах законодательства. Среди таких федеральных законов, к которым отсылают нормы Закона о банкротстве кредитных организаций, можно назвать Федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", Гражданский кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ [12]. Отсылочный характер Закона объясняется тем, что он возник не на пустом месте, а как результат развития системы, в первую очередь, банковского законодательства, отразив особенности правового регулирования частной стороны профессиональной банковской деятельности — банкротства кредитных организаций. При таких условиях Закон о банкротстве кредитных организаций не мог и не должен был пересматривать либо заново воспроизводить отдельные нормы законодательства, пусть и непосредственно связанные с его предметом — отношениями по поводу банкротства кредитных организаций, — но уже зафиксированные в действующих актах банковского и иного законодательства [12].

К особенным чертам Закона о банкротстве кредитных организаций принято относить также известную бланкетность закона [12]. В его тексте широко встречаются нормы, непосредственно не содержащие определенного правила поведения, а фиксирующие право уполномоченных органов государственной власти (применительно к сфере действия Закона о банкротстве кредитных организаций речь идет прежде всего о Центральном банке РФ) ликвидировать пробелы правового регулирования посредством принятия соответствующих подзаконных актов. Некоторые авторы при изучении данной особенности объясняют такое положение дел недостаточным уровнем теоретической разработки самого Закона о банкротстве кредитных организаций. По их мнению, отсылая в том или ином месте Закона о банкротстве кредитных организаций к нормативному акту Банка России, законодатель показывает, что он в данный момент не знает, каким образом должны быть урегулированы нормами права соответствующие отношения [12].

Поэтому в силу того, что Банк России является главным контрольным органом в области такого специфического сегмента правового регулирования, как деятельность кредитных организаций, на него следует возложить обязанность исследовать тот или иной нерешенный вопрос и издать по результатам соответствующее положение либо инструкцию [10].

Отличительной особенностью Закона о банкротстве кредитных организаций стало включение в его текст специальных глав, предусматривающих применение к неблагополучным с точки зрения финансового состояния кредитным организациям комплекса мер по предупреждению их банкротства.

Пристальное внимание законодателя к возможности, а при определенных условиях необходимости применения в отношении кредитной организации мероприятий по предупреждению банкротства выгодно отличает Закон о банкротстве кредитных организаций от Закона о банкротстве 1998 года.

Последний содержит две сравнительно лаконичные статьи, в общем виде констатирующие возможность реализации в отношении должника мер по предупреждению его банкротства. Формально в статье 26 Закона о банкротстве 1998 года закрепляется обязанность учредителей (участников) должника — юридического лица, собственников имущества должника — унитарного предприятия, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления принимать своевременные меры превентивного характера для устранения признаков банкротства. Вместе с тем, фактически указанный императив в отношении применения мер по предупреждению банкротства носит декларативный характер, поскольку в тексте закона отсутствует как описание самих процедур предупреждения банкротства должника, так и механизм контроля за своевременностью их применения [10].

Закон о банкротстве кредитных организаций, напротив, значительное место отводит детальному правовому регулированию комплекса мер по предупреждению банкротства кредитных организаций. Это объясняется тем обстоятельством, что банкротство кредитных организаций, в отличие от несостоятельности других участников хозяйственной деятельности, всегда связано с большими финансовыми потерями для их клиентов, а в некоторых случаях может являться причиной банкротства юридических и физических лиц, являющихся вкладчиками и кредиторами банка.

Важной особенностью Закона о банкротстве кредитных организаций с точки зрения правового регулирования порядка и условий применения мер по предупреждению банкротства кредитных организаций является четкое указание случаев обязательного применения таких мер, а также определение Центрального банка РФ как органа, уполномоченного осуществлять контроль за своевременностью и полнотой проведения кредитными организациями мероприятий по предупреждению банкротства [6].

Принятие специального Закона о банкротстве кредитных организаций стало развитием продиктованной реалиями социально-экономической жизни и заложенной в Законе о банкротстве тенденции к дифференциации механизма банкротства в отношении различных категорий должников.

Практическим воплощением данной тенденции стало создание многоуровневой системы правового регулирования отношений, связанных с банкротством в отдельных сферах профессиональной хозяйственной деятельности. Необходимость подобного структурирования системы законодательства о банкротстве была продиктована практикой применения норм о банкротстве.