Лекция 10. Производство по административно-правовым жалобам и спорам

Время – 2 часа

Вопросы:

1. Характеристика процессуальных особенностей рассмотрения административно-правовых жалоб и споров.

2. Особенности производства по административным жалобам.

3. Рассмотрение административно-правовых жалоб и споров в судебном порядке.

Литература

Основная:

1. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

2. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; 2008. № 24. Ст. 2789.

3. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. 10 июня 2006 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; 2006. № 43. Ст. 4411; 2008. № 24. Ст. 2788.

Дополнительная:

1. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. – СПб., 2003. С. 322.

2. Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: Изд-во «Эксмо», 2007. С. 114.

3. Николаева Л.А., Сальников В.П., Соловьева А.К. Административное судопроизводство: проблемы теории и практики разрешения публично-правовых споров. СПб., 2002. С. 67-119.

4. Козлов Ю.М. Административное право: учебник. – М.: Юристъ, 2004.

5. Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. – М.: Изд-во Российского университета Дружбы Народов, 2005.

1. Характеристика процессуальных особенностей рассмотрения административно-правовых жалоб и споров

Производство по административно-правовым жалобам и спорам следует рассматривать как собирательное понятие, которым охватываются производства, в рамках которых происходит рассмотрение административно-правовых жалоб и споров. Отдельные из таких производств входят в структуру административного процесса, другие в структуру гражданского процесса в зависимости от вида жалобы, характера административно-правового спора и органа рассматривающего такое обращение.

В рамках таких производств рассматриваются административно-правовые жалобы и споры. Именно характер данных обращений предопределяет тот юридический результат, который достигается в рамках данных производств.

Как справедливо утверждает А.Б. Зеленцов, «Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры»¹. Аналогичной точки зрения придерживается и Ю.М. Козлов, который полагал, что «Административно-правовой спор, как предмет юрисдикционного производства, есть спор о праве административном, возникающий между участниками управленческих отношений в связи со сложившимся у одной стороны этих отношений представлением о том, что её права и законные интересы нарушаются либо ущемляются действиями другой стороны»².

Предметом спора могут быть как индивидуальные, так и нормативные акты государственного управления. Как правило, споры такого рода инициируются управляемой стороной подачей жалобы, либо заявления об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов.

При этом административно-правовая жалоба может быть подана в порядке подчиненности в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд, а после этого Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. А заявление об оспаривании нормативных правовых актов государственного управления может быть подано в суд общей юрисдикции (ст. 251 ГПК РФ), а если оспариваются нормативные правовые акты, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в арбитражный суд (ст. 192 АПК).

Кроме того, оспорены могут быть ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявления об оспаривании такого рода актов подаются в арбитражный суд (ст. 197 АПК РФ).

Исходя из сказанного административно-правовые жалобы и споры рассматриваются в рамках следующих видов производств:

производства по рассмотрению обращений (в том числе, жалоб) граждан, урегулированного Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

производства по рассмотрению судом жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, урегулированного Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

производства по рассмотрению жалоб граждан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, урегулированного Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;

производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, урегулированного главой 24 ГПК РФ;

производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, урегулированного главой 23 АПК РФ;

производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, урегулированного главой 24 АПК РФ.

Из перечисленных видов производств в структуру административного процесса могут быть включены только два вида производства: производство по рассмотрению жалоб граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, урегулированное Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и производство по рассмотрению жалоб граждан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Остальные виды производств, в рамках которых судом рассматриваются дела об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан и дела об оспаривании правовых актов государственного управления в настоящее время входят в структуру гражданского и арбитражного процесса.

Вместе с тем уместно напомнить, что существуют и другие точки зрения. Например, Ю.М. Козлов считает, что в своем состязательном (спорном) выражении производство по административной жалобе может осуществляться и судебном порядке. Это очень важное положение необходимо для понимания данного феномена административного процесса¹. В свою очередь Ю.Н. Старилов полагает, что «административный процесс понимается только как административное судопроизводство»². Дискуссия на страницах учебников и журналов до настоящего времени продолжается.

Производство по жалобам, входящее в структуру административного процесса, опирается на конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации).

Важно понять, что цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых при рассмотрении иных видов обращений – предложений и заявлений граждан. В статье 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» четко установлено, что жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин «Жалоба – это письменное обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления и должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством»¹.

Именно в самом определении жалобы раскрывается тот юридический результат, на достижение которого в конечном счёте ориентировано производство по рассмотрению жалобы, – это восстановление или защита нарушенных прав гражданина.

Кроме того, важно отметить, что предложения и заявления граждан направляются в орган исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу в пределах сферы государственного управления, т.е. непосредственно исполнителю, – жалобы граждан разрешаются как в административном, так и судебном порядке. При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличаются от жалоб на решения или приговоры судебных органов². Административная жалоба может быть также подана в Администрацию Президента, Правительство Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека, Общественную Палату, правозащитные или иные общественные организации.

С учетом сложившихся в научной и учебной литературе взглядов на классификацию всех видов жалоб выделяются две разновидности – а) административные, направленные субъектам публичной исполнительной власти и рассматриваемые во внесудебном – административном порядке и б) судебные, которые направляются в суд и рассматриваются в порядке гражданского, арбитражного, административного или конституционного судопроизводства³.

Административная и судебная жалобы различаются не только адресатом, но и порядком рассмотрения.

Судебная жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Вместе с тем следует подчеркнуть, что административная жалоба подается субъекту административной власти и рассматривается в соответствии с нормами административного права, по результатам его рассмотрения принимается административный акт или дается ответ¹.

В случаях установленных законом, например, Федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе», Налоговым кодексом и др. правовыми актами подача и рассмотрение специальных административных жалоб является обязательным условием для последующей подачи такой же жалобы в суд, если гражданин не согласен с решением по административной жалобе².

Административные жалобы можно условно, по порядку рассмотрения, поделить на общие и специальные.

Общий порядок рассмотрения административных жалоб регламентирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В статье 1 Закона четко закреплено, что право на обращение в органы государственной и муниципальной власти предоставлено не только гражданину России, но и иностранным гражданам и лицам без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

К правовой основе данного вида производства относятся также ведомственные нормативные правовые акты, принятые в последние годы и регулирующие порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан. К ним, например, как и в случаях подачи предложений и заявлений относятся: порядок обращения граждан в Администрацию Президента Российской Федерации³, приказы от 20 декабря 2006 г. № 141 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации»⁴, Федеральной службы охраны Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. № 450 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны»⁵, Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 22 января 2007 г. № 21 «Об утверждении инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности»¹, приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»² и др.

В отдельных случаях предусмотрен специальный порядок рассмотрения административной жалобы. Так, статья 1 упомянутого Федерального закона определяет, что установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, а также международным договором Российской Федерации. Так, жалобы на действия и бездействие таможенных и налоговых органов рассматриваются в соответствии с Таможенным (глава 7) и Налоговым (Раздел VII) кодексами РФ. Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении регламентируется гл. 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Российской Федерации могут устанавливать нормы, определяющие право на защиту интересов граждан.

Жалобы как письменные обращения с процессуальной точки зрения подразделяются на коллективные, анонимные, аналогичные, повторные, многократные, некорректные по содержанию или изложению.

Коллективная жалоба, это обращение, подписанное двумя и более авторами, а также бесфамильное обращение, поступившее от имени администрации предприятия или общественной организации конкретного предприятия, учреждения (заведения);

Анонимная жалоба, это письменное обращение, в котором не указаны фамилия автора и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ;

Аналогичная жалоба, это второе (и последующее) обращение гражданина по одному и тому же вопросу, при условии, что срок рассмотрения первого обращения ещё не истек;

Жалоба, некорректная по содержанию, это обращение в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, или обращения, некорректные по изложению, то есть лишенные логики и смысла, а также текст которых не поддается прочтению;

Повторная жалоба, это обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный законодательством срок рассмотрения или автор не согласен с принятым по его обращению решением.

Не считаются повторными обращения одного и того же автора по разным вопросам;

Многократная жалоба, это обращение, содержащее вопрос, на который автору неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями и в котором не приводятся новые доводы или обстоятельства.

Заинтересованные лица могут подавать жалобу несколько раз в один или разные государственные или муниципальные органы и др. Однако следует знать, что в ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определено – «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Важная роль в защите прав граждан отводится Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, который рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Необходимо отметить, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.