Иные источники конституционного права

В иерархии источников конституционного права федеральные законы занимают главное после конституции место.

В соответствии со ст. 4 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство и высшую юридическую силу на всей территории Российской Федерации. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны их соблюдать (ч. 2 ст. 15 Конституции).

Принцип верховенства федерального закона означает, что наиболее значимые, важнейшие общественные отношения должны регулироваться только федеральными законами. Высшая юридическая сила федерального закона выражается в обязательном соответствии ему всех других нормативных актов Недопустимо противоречие между законом и подзаконными нормативными актами. С.А. Алексеев отмечает, что «по своему значению федеральные законы – это правовые акты базового характера. Они служат юридической основой для правотворческой деятельности других государственных органов. В них содержатся юридические предписания, которые служат отправными началами для всей правовой системы России, развивая, дополняя и изменяя ее основы, обеспечивая ее существо».

По мнению А.Е. Козлова, «по юридической силе законы делятся на конституционные и текущие. В некоторых странах конституционные законы – это законы, которые вносят изменения в конституцию и обладают такой же юридической силой, как и Конституции. В других странах – это такие законы, принятие которых прямо предусмотрено в конституции. В текущих законах содержатся нормы, регулирующие отдельные общественные отношения. Разновидностью текущих законов являются рамочные законы, в которых содержатся основные принципы регулирования какого-либо вопроса. Кодексы же, напротив, регулируют комплексы общественных отношений».

По территории действия законы делятся на законы федерации и законы субъектов федерации. О.Е. Кутафин разграничивает федеральные законы на виды в зависимости от предметов ведения, которые в них затрагиваются: федеральные законы, которые принимаются по предметам ведения Российской Федерации, и федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов. Е. И. Козлова выделяет четыре признака федеральных конституционных законов, отличающих их от федеральных законов: юридическая сила; предметы ведения, которые могут в них затрагиваться; порядок принятия; возможность применения в отношении них отлагательного вето Президентом РФ.

Согласно ч. 1 ст. 108 Основного Закона федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Однако так считают не все ученые. Например, Б. А. Страшун полагает, что по конституционным вопросам, предусмотренным Конституцией, «Федеральное Собрание обязано принимать федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер». О.Е. Кутафин соглашается с позицией Б.А. Страшуна, однако отмечает, что «такая позиция исключает возможность отнесения к числу конституционных законов различных актов на основе субъективных критериев, выработанных теми или иными исследователями».

Самой многочисленной группой источников конституционного права являются федеральные законы. Они различаются прежде всего по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому признаку конституционно-правовые федеральные законы делятся на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

О.Е. Кутафин помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов относит к источникам конституционного права законы Российской Федерации о поправках к конституции.

Подзаконные акты, как правило, принимаются на основе и во исполнение законов, конкретизируют их. К этой категории следует отнести: акты Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, акты Правительства.

Важным источником конституционного права являются акты Президента Российской Федерации. В соответствии со ст. 90 Конституции он издает указы и распоряжения.

Особое место занимают указы, имеющие нормативный характер. Для них характерна детализация и конкретизация общих положений законов. Указы Президента «не могут расширять сферы общественных отношений, урегулированной законом, а должны служить лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения. Указы, детализирующие закон, не могут содержать нормы, его изменяющие. Однако они на основе закона и в пределах урегулированных им отношений могут устанавливать ряд новых норм права, способствующих успешной реализации закона».

Распоряжения Президента, как правило, являются ненормативными актами и регламентируют обычно частные вопросы.

К числу источников конституционного права относят также акты палат Федерального Собрания. Они, в отличие от законов, являются юридическим выражением законодательной и иной деятельности палат, средством самоорганизации и нормальной работы палат Федерального Собрания.

Существует точка зрения, что регламенты, постановления и иные акты (например, положения, заявления и др.) палат Федерального Собрания Российской Федерации занимают промежуточную позицию между законодательными и подзаконными источниками конституционного права. Последние, как известно, принимают и федеральные законы. Это обстоятельство роднит регламенты, постановления и иные акты палат с законодательными источниками. Однако юридическая сила законов, несомненно, выше силы рассматриваемых актов, что не позволяет поставить их в один ряд. Кроме того, неодинаков порядок их принятия. Так, акты, принятые одной палатой, не требуют утверждения другой, а также подписания их Президентом Российской Федерации. Вместе с тем их нельзя приравнять и к подзаконным источникам, ибо последние, как правило, принимаются на основе и во исполнение законов, конкретизируют их. Акты же палат имеют самостоятельный предмет регулирования. Например, регламенты палат закрепляют вопросы организации их деятельности, образования их органов (комитетов, комиссий), осуществления законодательного процесса и т. п., т. е. это нормативные акты с узкой сферой применения.

Нормы конституционного права содержатся в постановлениях Правительства Российской Федерации, содержащих нормы конституционного права. В соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации постановления и распоряжения Правительства издаются на основании и во исполнение Конституции.

Обычно нормы конституционного права содержатся в постановлениях Правительства РФ, касающихся конкретизации правового статуса российских граждан, лиц без гражданства, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев.

Значительную группу образуют постановления Правительства, связанные с регламентацией организационно-правотворческих и процедурных аспектов его деятельности, обеспечением взаимодействия Правительства с Президентом, Федеральным Собранием РФ и другими государственными органами.

Источником права Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.

Утверждение о признании общепризнанных принципов и норм международного права вызывает массу научных споров. Г.М. Даниленко утверждает, что «в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую и не закрепленные в каких-либо конвенциях».

А.Е. Козлов считает, что «нормы международного права служат источником конституционного права в том случае, если регулируют конституционные проблемы и если предусмотрено их прямое действие в стране».

М.В. Баглай говорит о том, что «признание принципов и норм международного права таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм».

В Конституции Российской Федерации нет четкого определения, какие именно принципы и нормы следует считать «общепризнанными», такого определения не дает и международное право. Данное обстоятельство значительно усложняет работу по практическому применению этих норм.

С.Л. Зевс полагает, что источники международного права образуют свою собственную систему, автономную по отношению к системе источников национального права. Он считает, что нормы международного права должны быть целиком преобразованы в акты национального права.

О.Е. Кутафин утверждает, что «нормы и источники международного права занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы Российской Федерации, функционируя наряду с российским правом. Они толкуются и применяются в соответствии с целями и принципами международного права и конкретного договора, с установленными в нем временными, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения ориентиров внутреннего права. Однако при этом они остаются источниками российского права как части российской правовой системы. Иными словами, источники права в правовой системе Российской Федерации являются внешней формой норм как российского, так и международного права, действующих в стране с санкции государства».

По нашему мнению, наиболее предпочтительна позиция О.Е. Кутафина, так как нормы международного права являются обязательными для применения во внутригосударственной системе права. Их применение недопустимо вне ее рамок, однако они не могут рассматриваться как составная часть внутреннего права, т.к. обладают особенными целями, содержанием, формой и т.д. Государство обеспечивает их исполнение именно как исполнение норм международного права.

В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» (ст. 5) положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерацией принимаются соответствующие правовые акты.

Согласие РФ на обязательность для нее международного договора (ст. 6) может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились стороны. Решение о согласии на обязательность для РФ условий договора принимается органами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией.

Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22).

Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Таким образом, как правильно замечают многие авторы, «... в иерархии источников конституционного права ратифицированный международный договор стоит выше национального закона, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их».

Особый интерес вызывает вопрос о причислении судебных решений и, в частности, решений Конституционного Суда Российской Федерации к числу источников конституционного права. Этот вопрос неоднозначно решается специалистами. Одни авторы признают их в качестве источников российского права (В.А. Туманов, Б.С. Эбзеев, Е.В. Колесников), другие это отрицают (Н.А. Богданов, Т.Г. Морщакова, Т.Я. Хабриева).

Эти разногласия вызваны, прежде всего, сложившейся правовой доктриной. Противники признания судебных решений в качестве источников права выдвигают следующие аргументы. Во-первых, Россия не принадлежит к числу государств с прецедентной системой права, и, во-вторых, акты судебных органов не могут быть признаны источниками права, так как это нарушало бы принцип «разделения властей». Действительно, судебные решения традиционно не относят к источникам континентального права. В практической деятельности правоприменителю приходится руководствоваться не сложившимися теоретическими установками и положениями, а нормами права – общеобязательными правилами поведения, установленными и санкционированными государствоми обеспеченными его принудительной силой.

По мнению В.А. Савицкого, правовые нормы могут возникать из самых разных источников. Важно, чтобы они по своей сущности были именно правовыми нормами. Поэтому правовая традиция, по нашему мнению, не всегда может служить мерилом определения подлинных источников права. Правовая система каждой конкретной страны является динамично развивающейся системой, постоянно изменяющейся и приобретающей новые черты и сущностные свойства. В современный период социально-экономических и политических преобразований, отказа от идеологических и юридических догм и стереотипов все большую поддержку приобретает позиция о значении судебного прецедента как источника права, хотя доктрина прецедентного права все еще не создана. Введение института конституционного правосудия – весьма важный фактор в изменении правовой системы, что позволяет поставить вопрос о роли решений органов конституционного правосудия как источника права.

Особое положение решений Конституционного Суда РФ в системе судебной практики связано, прежде всего, с тем, что в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» лишь он один обладает полномочием толковать Конституцию РФ.

Функция толкования конституционного (уставного) текста, особенно в установлении жестких механизмов изменения его содержания в целях обеспечения стабильности Конституции, приобретает новое качество – конституционного законодательствования.

Осуществляя толкование основного закона, Конституционный Суд принимает такие решения, без которых сам текст Конституции уже не может считаться полным. Интерпретация каким-либо иным органом конституционной нормы, толкование которой уже было дано Судом, недопустимо.

По мнению М.С. Саликова, юридическая сила принимаемых Конституционным Судом решений равна юридической силе законов. Причем первые более защищены, чем вторые, так как изменить и отменить закон вправе и парламент, и Конституционный Суд, а изменить и отменить свое судебное решение может лишь он сам.

Следует согласиться с мнением В.А. Кряжкова о том, что Конституционный Суд выступает в роли законодателя, правда, «негативного»: он выбраковывает дефектные правовые нормы из правовой системы. Так, согласно ч. 3 ст. 79 Закона о Конституционном Суде акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В данном случае Конституционный Суд не выступает в роли законодателя, не подменяет его: он не отменяет закон де-юре. Однако де-факто закон отменяется.

По мнению М.А Митюкова, решения Конституционного Суда РФ фактически являются источником права и имеют характер нормативных актов, который должен быть закреплен в федеральном законодательстве. Обеспечивать исполнение этих решений должен не только авторитет самого Суда, но и соответствующие государственные институты. Среди проблем, связанных с реализацией таких решений, можно выделить неоперативность исполнения постановлений; продолжение действия актов, признанных неконституционными; нерадивость и медлительность отдельных должностных лиц и органов; низкую оперативность в корректировке законодательства.

Таким образом, постановления Конституционного Суда можно признать источником конституционного права по следующим основаниям:

- могут содержать и отменять правовые нормы;

- имеют во многих случаях силу закона;

- выносятся именем Российской Федерации, являются окончательными и пересматриваются только этим органом;

- обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений;

- подлежат официальному опубликованию;

- обладают большим моральным авторитетом.

Решения Конституционного Суда РФ действительно выполняют правотворческую функцию, выступают в качестве источников права, устанавливают правила, реально регулирующие отношения в обществе, даже если это не соответствует положениям правовой доктрины, причем они являются источниками не только конституционного, но и гражданского, уголовного, трудового и других отраслей российского права.

Подводя итог рассмотрения данного вопроса, можно отметить, что разные авторы в основном определяют одинаковый круг источников конституционного права. Имеющиеся расхождения вызваны прежде всего некоторыми трудностями выделения отдельных источников права, дискуссионностью вопроса об их реальном существовании. Не случайно и применение выражения «основные источники права». Под этим понимается то, что ряд источников права (например, законы) в отличие от других имеют широко распространенное функционирование. При трактовке вопросов об источниках права необходимо учитывать также различие правовых систем.

«Источники конституционного права выполняют две взаимосвязанные задачи. Во-первых, они воплощают в себе решение правотворческих органов о создании, изменении или отмене норм конституционного права. Создание источника конституционного права является неотъемлемой частью правотворчества, без которой нормы конституционного права не могут возникнуть, а решение компетентного органа не может получить значение государственной воли, нормы конституционного права.

Во-вторых, источники конституционного права являются той формой, в которой нормы конституционного права существуют, из которой черпаются знания о действующем конституционном праве, к которой обычно обращаются при решении конкретных правовых вопросов, возникающих в сфере конституционного права.

Нормативный акт не может служить источником конституционного права, если он не имеет правоустанавливающего значения. Именно поэтому нельзя признать источниками конституционного права такие акты, содержание которых сводится к доведению до сведения исполнителей нормативных актов вышестоящего органа. В этих случаях юридический акт нижестоящего органа используется не для установления, изменения и т.д. норм права, а лишь для опубликования акта вышестоящего органа».