Правовое регулирование морского судоходства в российской федерации

Издание второе, переработанное и дополненное

Г.Г. Иванов

Основные сокращения

АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

БИМКО - Балтийский и международный морской совет.

ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; Часть вторая // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 46. N 4532.

ИМО - Международная морская организация.

Конвенция ООН 1982 г. - Конвенция об Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г. // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.

КТМ РФ - Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации // СЗ РФ. 1999. N 18 Ст. 2207.

КВВТ - Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.

ТК - Таможенный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.

УК - Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

УПК - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. N 52. Часть 1. Ст. 4921.

УЖТ - Устав железнодорожного транспорта // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.

Закон о внутренних морских водах - Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

Закон о морских портах - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.

Предисловие

Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ) введен в действие с 1 мая 1999 года (Федеральный закон от 30 апреля 1999 г., N 81-ФЗ). За десять лет, прошедшие с этого времени, в КТМ были внесены серьезные изменения. Наряду с этими изменениями в Российской Федерации были приняты различные нормативные правовые акты, непосредственно затрагивающие отношения, возникающие при осуществлении морского судоходства. Наконец, в эти годы многочисленные изменения были внесены в международные договоры Российской Федерации, регламентирующие международное морское судоходство, а также были приняты новые международные конвенции, участниками которых стала Россия. В этой книге освещаются и основные положения тех международных конвенций, которые вступят в силу в ближайшие годы, участницей которых может стать Россия, или основные положения которых будут положены в основу соответствующих законодательных актов нашего государства.

Г.Г.Иванов, профессор

Часть I. Государственное управление и государственный надзор

Глава I. Основные федеральные органы исполнительной власти,

осуществляющие государственное управление

в области морского судоходства

§ 1. Министерство транспорта Российской Федерации

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 11. ст. 945 с изменениями) система федеральных органов власти включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности кроме функций по контрою и надзору, а также функций по управлению государственным имуществом (кроме случаев, устанавливаемых Президентом РФ и постановлениями Правительства РФ).

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр, в частности, вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении; дает во исполнение поручения Президента РФ, Председателя Правительства РФ поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащие федеральному законодательству решения федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" Министерство транспорта РФ (Минтранс) является федеральным министерством, руководство которым осуществляется Правительством РФ. Минтрансу подведомственен ряд федеральных агентств, в том числе Федеральное агентство морского и речного транспорта и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 11 июня 2004 г. N 274 "Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации" (с изменениями) Министерство транспорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере морского (включая морские порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного транспорта.

Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта.

Министерство транспорта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование, а также разрабатывает и вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим основным вопросам:

а) структурное реформирование в области транспорта;

б) развитие транспорта морского, внутреннего водного;

в) международное сотрудничество в области транспорта;

г) бюджетное финансирование в области транспорта;

д) проведение экспертизы и прогнозирования в области транспорта;

е) транспортная безопасность.

Министерство транспорта Российской Федерации в установленном порядке принимает участие в выработке тарифной политики в области транспорта.

Министерство транспорта Российской Федерации является компетентным органом по реализации на территории Российской Федерации международных договоров Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции упраздненных Министерства транспорта Российской Федерации и Министерства путей сообщения Российской Федерации.

Министерство транспорта Российской Федерации утверждает ежегодные планы и показатели деятельности подведомственных федеральной службы и федеральных агентств, а также отчеты об их исполнении.

Минтранс принимает нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности министерства и подведомственных министерству федеральной службы и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Минтранс обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

Министерство обеспечивает мобилизационную подготовку министерства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств по их мобилизационной подготовке.

Минтранс взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

Министерство транспорта Российской Федерации с целью реализации указанных выше полномочий имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции министерства;

- учреждать в установленном порядке знаки отличия и ведомственные награды и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

- создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;

- учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

Министерство транспорта Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Положение о Министерстве транспорта РФ утверждено Постановлением Правительства РФ 30 июля 2004 г. N 395 (с изменениями).

Согласно п. 1 Положения министерство в установленном порядке организует проведение переговоров и заключение международных договоров в установленной сфере деятельности. При реализации обязательств, вытекающих из международных договоров РФ, министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентного органа в области морского транспорта, а также уполномоченного РФ по осуществлению условий договора между Союзом Советских Социалистических Республик и Финляндской Республикой по передаче в аренду Финляндской Республике Советской части Сайменского канала и о. Малый Высоцкий от 27 сентября 1962 г.

Минтранс осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных агентств, в том числе Федерального агентства морского и речного транспорта, а также Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно п. 5 Положения Минтранс осуществляет многочисленные полномочия в установленной сфере деятельности, в частности:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерства;

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- положение о расследовании капитанами морских портов аварийных случаев с судами;

- порядок присвоения собственником названия морскому судну (ст. 20 КТМ);

- форму и порядок ведения судовой роли, судового и машинного журнала, а также правила ведения судовой роли, судового, машинного, санитарного журнала, журнала операций со сточными водами, журнала операций с мусором, журнала нефтяных операций для судов, не являющихся нефтяными танкерами, журнала нефтяных операций для нефтяных танкеров на морских судах, за исключением судов рыбопромыслового флота;

- правила (порядок) осуществления государственной регистрации в соответствующем государственном реестре морских судов и судов внутреннего водного транспорта и в установленных случаях - прав на них;

- положение о минимальном составе экипажа самоходных транспортных судов;

- условия, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна (за исключением судов рыбопромыслового флота);

- устав службы на морских судах;

- положение о капитане морского порта;

- положение о морских лоцманах (ст. 87 КТМ РФ);

- перечень портов, в которых осуществляется перевалка грузов;

- правила, устанавливающие условия, порядок выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью, а также правила, устанавливающие условия, порядок выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении ответственности за ущерб, причиненный опасными и вредными веществами (такие же правила должны приниматься в связи с присоединением РФ к Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2007 г. - ФЗ от 3 декабря 2008 г. N 230-ФЗ);

- правила регистрации прав на строящиеся суда в морских портах.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1052, на Минтранс возложено утверждение правил плавания по трассам Северного морского пути, положения о дипломировании членов экипажей морских судов, порядка ведения реестра морских портов в РФ, общих правил плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним.

Постановлением Правительства РФ от 30.04.2008 N 323 определены полномочия Минтранса России по поддержанию, развитию и использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС.

Министерство вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителей подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств проекты положений о федеральных службах и федеральных агентствах, предложения о предельной штатной численности федеральных служб и федеральных агентств и фонде оплаты труда их работников;

- представляет в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий и учреждений, находящихся в ведении подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств;

- дает поручения подведомственным министерству федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

- отменяет противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб и федеральных агентств;

- представляет в установленном порядке работников министерства и находящихся в ведении министерства федеральных служб и федеральных агентств, других лиц, осуществляющих деятельность в установленной сфере, к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации, к поощрению в виде объявления им благодарности Президента Российской Федерации;

- издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности министерства - приказы ненормативного характера.

Основным структурным подразделением Минтранса, осуществляющим выработку государственной политики в области морского транспорта, является Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта, действующий на основании Положения, утвержденного Приказом Минтранса России от 8 июля 2008 г. N 99.

Департамент взаимодействует с другими департаментами министерства, федеральной службой и федеральными агентствами, находящимися в ведении министерства, их территориальными органами, организациями транспортного комплекса и их объединениями, иными организациями в пределах своей компетенции.

Основными задачами Департамента, применительно к морскому транспорту, являются:

- выработка государственной политики в области морского транспорта;

- разработка проектов нормативных правовых актов по вопросам регулирования деятельности морского транспорта;

- координация и контроль деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (в части морского транспорта), Федерального агентства морского и речного транспорта.

Департамент в пределах своей компетенции и в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие основные функции:

- разрабатывает предложения к транспортной стратегии и стратегии развития транспорта, а также предложения по их корректировке в области морского транспорта;

- разрабатывает предложения по концепциям и программам социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды, готовит информацию о результатах их реализации в области морского транспорта;

- участвует в реализации Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года и Концепции судоходной политики Российской Федерации;

- разрабатывает предложения по совершенствованию системы управления в области морского транспорта;

- разрабатывает предложения по оптимальному использованию морских путей, включая Северный морской путь, в рамках единой российской транспортной системы;

- вырабатывает и реализует техническую и научно-техническую политику на морском транспорте;

- участвует в выработке государственной инновационной политики на морском транспорте;

- участвует в подготовке предложений по управлению федеральным имуществом в области морского транспорта;

- участвует в работе по выработке предложений в области транспортной безопасности по вопросам морского транспорта;

- обеспечивает разработку, анализ применения и внесение изменений в законодательные акты и нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области морского транспорта;

- разрабатывает предложения в Правительство Российской Федерации по установлению границ акваторий и территорий морских и речных портов, а также по перечню портов, в которых разрешается заход судов, в том числе под иностранным флагом, и иных плавучих средств с ядерными установками и радиационными источниками;

- участвует в разработке проектов технических регламентов;

- осуществляет разработку, анализ применения и внесение изменений в нормативные правовые акты в области морского транспорта, в том числе:

а) правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на морском транспорте;

б) положение о расследовании капитанами морских портов аварийных случаев с судами;

в) порядок присвоения собственником названия морскому судну;

г) форму и порядок ведения судовой роли и различных судовых журналов;

д) правила (порядок) осуществления государственной регистрации в соответствующем государственном реестре морских судов и в установленных случаях - прав на них;

е) положение о минимальном составе экипажа самоходных транспортных судов;

ж) условия, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна;

з) положение о капитане морского порта;

и) перечень портов, в которых осуществляется перевалка грузов;

к) правила регистрации судов и прав на них в морских портах;

л) порядок взимания и использования портовых сборов администрациями морских портов;

м) правила дипломирования членов экипажей морских судов;

- участвует в разработке, анализе применения и внесении изменений в акты в области морского транспорта, в том числе:

а) регулирующие осуществление воинских и специальных перевозок;

б) регулирующие осуществление перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа в смешанных сообщениях с участием железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта;

в) устанавливающие требования к тренажерам и тренажерным центрам;

г) устанавливающие порядок одобрения типов навигационной и связной аппаратуры и подписание свидетельств на одобрение типа изделия;

д) в устав службы на морских судах (за исключением судов рыбопромыслового флота);

- принимает участие в подготовке проектов заключений, поправок и официальных отзывов по проектам законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, поступивших в министерство от федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции Департамента;

- осуществляет рассмотрение и подготовку материалов к заседаниям Правительства Российской Федерации и комиссий Правительства Российской Федерации по вопросам морского транспорта;

- взаимодействует с ассоциациями и союзами транспортного комплекса по вопросам морского транспорта;

- разрабатывает предложения по позиции министерства, в том числе в контексте работы межправительственных комиссий (МПК) по сотрудничеству между Российской Федерацией и иностранными государствами, подкомиссий и рабочих групп по транспорту, созданных в рамках таких МПК, по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

- разрабатывает проекты международных договоров Российской Федерации, готовит предложения по внесению изменений и дополнений в международные договоры Российской Федерации в области морского транспорта;

- готовит необходимые документы по вопросам подписания, внесения изменений (включая внесение изменений в приложения), дополнений, денонсации, пересмотра, ратификации международных договоров и межправительственных соглашений в области морского транспорта;

- организует разработку мер по реализации Российской Федерацией положений международных договоров в области морского транспорта;

- формирует для руководства министерства предложения по позиции Российской Федерации при взаимодействии с Международной морской организацией (ИМО), другими межгосударственными, межправительственными и неправительственными организациями, государственными органами иностранных государств в области морского транспорта;

- вносит руководству министерства предложения по реализации полномочий министерства как компетентного органа в части выработки государственной политики и нормативного правового регулирования по реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в том числе как "администрации", "назначенного органа";

- участвует в работе по выработке предложений в части взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта с органами государственной власти иностранных государств и международных организаций по вопросам морского транспорта;

- разрабатывает предложения по проведению международных мероприятий по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

- организует разработку проектов развития инфраструктуры и предложений по условиям их реализации в области морского транспорта;

- участвует в согласовании генеральных схем развития портов, подготовке решений о строительстве инфраструктуры портов, открытии и закрытии портов, введении ограничений на прием грузов и обслуживание судов;

- готовит аналитические материалы для составления среднесрочных и долгосрочных прогнозов социально-экономического развития транспортного комплекса в части морского транспорта;

- осуществляет координацию и контроль деятельности Федерального агентства морского и речного транспорта и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

- готовит предложения для формирования заказа по проведению научно-исследовательских работ, финансируемых министерством из средств федерального бюджета по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

- участвует в выработке политики в сфере тарифо- и ценообразования на услуги морского транспорта, а также мероприятиях по ее реализации.

Департамент имеет право вносить руководству министерства предложения по вопросам, относящимся к компетенции Департамента, участвовать в их рассмотрении.

Департамент обязан:

1) представлять по запросам руководства министерства информацию и материалы по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

2) рассматривать в установленные сроки материалы, представленные в Департамент;

3) обеспечивать защиту служебной информации от несанкционированного доступа.

Отделы Департамента возглавляются начальниками отделов. Назначение на должность и освобождение от должности начальников отделов осуществляются министром по представлению директора Департамента, согласованному с заместителем министра, координирующим и контролирующим работу Департамента.

Начальник отдела:

1) осуществляет руководство отделом на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на отдел;

2) по поручениям директора Департамента принимает в установленном порядке участие в совещаниях, проводимых в министерстве и других ведомствах по вопросам, относящимся к компетенции отдела;

3) организует работу отдела, устанавливает круг вопросов, относящихся к компетенции его заместителя и работников отдела, организует их взаимодействие, осуществляет контроль их деятельности;

4) дает работникам отдела обязательные для исполнения поручения по вопросам, отнесенным к компетенции отдела, и требует от них отчет об исполнении этих поручений.

В настоящее время в составе Департамента находятся следующие отделы:

- отдел безопасности на морском и речном транспорте;

- отдел судоходства;

- отдел портов;

- отдел координации, анализа и прогнозирования;

- отдел внутренних водных путей.