Chebotarev_Politicheskaya_modernizatsia

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

фликта стала проведенная в октябре–декабре 1993 года «десоветизация» представительной власти, выразившаяся в самороспуске Советов всех уровней.

Салык Зиманов, академик, депутат Верховного Совета РК 12-го и 13-го созывов: «Сложно было Парламенту, как законодательному и контрольному органу, найти свое местовструктуревысшейгосударственнойвласти.Сказывались амбициозные настроения среди парламентариев, в особенности в среде руководства и председателей комитетов Верховного Совета, претендовавших чуть ли не на первую роль во взаимоотношениях трех ветвей государственной власти, в частности законодательной и исполнительной. Неоднократные вотумы недоверия правительству, вызовы членов правительства на заседания Верховного Совета по второстепенным вопросам не сыграли позитивной роли… В Казахстане, как и в других республикахСНГ,фактическииорганизационносуществовало двоевластие по вертикали: в лице местных представительных органов – Советов, в которых осели прокоммунистические активисты, недовольные преобразованиями,

–соднойстороны,ивлицеглавадминистрацийврегионах, назначаемых Президентом республики и подчиненных ему

–с другой стороны. Основные рычаги государственного правления на местах находились в их руках. Конституция 1993 года подвела законодательную базу под это двоевластие. Это двоевластие не было формальным, в перспективе оно медленно вело к расколу власти».

Из книги «Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости», – Алматы: Алаш баспасы, 2011 г.

Политическая модернизация

Принятый 9 декабря 1993 года Кодекс РК «О выборах в Республике Казахстан» сократил количество депутатов Верховного Совета с 360 до 177. При этом 135 из них избирались по одномандатным территориальным избирательным округам, а остальные 42 – по государственному списку кандидатов в депутаты Верховного Совета, формируемому президентом РК 137. На основе данного кодекса 7 марта 1994 года были проведены выборы депутатов Верховного Совета РК 13-го созыва и маслихатов 1-го созыва.

Верховный Совет РК 13-го созыва отличался большим уровнем оппозиционности, чем предшествующий ему состав депутатского корпуса. Имея существенное влияние, парламентская оппозиция ориентировалась на подготовку к очередным выборам президента РК, которые должны были состояться в 1996 году. Тем более что некоторые ее представители могли стать потенциальными кандидатами на этот пост. Все это вело к новому противостоянию двух ветвей власти. Однако, как уже отмечалось в предыдущей главе, в марте 1995 года на основании решения Конституционного суда РК по иску бывшего кандидата в депутаты Татьяны Квятковской Верховный Совет был признан нелегитимным и распущен.

Парламент Республики Казахстан. Принятая на прошедшем 30 августа 1995 года республиканском референдуме новая Конституция РК кардинально изменила институциональную систему государства.

При этом Казахстан стал официально обозначать-

137Кодекс Республики Казахстан от 9 декабря 1993 года «О выборах

вРеспублике Казахстан»// Информационно-правовая система Әділет.

Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K930001000

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

ся как государство с президентской формой правления. Данное положение исключает возможность установления каких-либо других форм правления, включая парламентскую республику, без соответствующего изменения Основного Закона страны.

Что касается парламента, то, с одной стороны, он приобрел двухпалатную (бикамеральную) структуру, но, с другой стороны, согласно Конституции РК, его статус и полномочия в новой политико-властной системе были сильно ограничены, что выразилось в следующих основных моментах:

1.Сокращение срока полномочий парламента с 5 (у Верховного Совета РК– прим. автора) до 4 лет (п. 2 ст. 49).

2.Придание парламенту статуса высшего представительного органа республики, осуществляющего законодательные функции. Тем самым он перестал быть единственным законодательным органом (п. 1 ст. 49). В свою очередь, это было обусловлено расширением полномочий президента РК за счет права на делегирование ему парламентом законодательных полномочий на срок, не превышающий одного года (пп. 4 ст. 53).

3.Проявление парламентом инициативы о назначении республиканского референдума (пп. 10 ст. 53). Тогда как решение по этому поводу перешло в компетенцию главы государства.

4.Внесение парламентом изменений и дополнений в Конституцию РК, а также принятие конституционных законов и внесение поправок в них исключительно по предложению президента РК (пп. 1 ст. 53)

5.Определение президентом РК приоритетности рассмотрения парламентом проектов законов, а также объяв-

Политическая модернизация

ление рассмотрения того или иного законопроекта сроч- ным–втечениемесяцасодняеговнесениявпарламент.В случае женеисполнения парламентом данного требования глава государства вправе издать указ, имеющий силу закона, который будет действовать до принятия парламентом соответствующего закона (п. 2 ст. 61).

6.Инициирование депутатами парламента рассмотрения проектов законов, предусматривающих сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, исключительно при наличии положительного заключения правительства (п. 6 ст. 61). Данное положение Конституции РК серьезно ограничивает право законодательной инициативы парламентариев.

7.Ограничения парламента в кадровых вопросах. Прежде всего, с данным органом президент стал согласовывать только назначение премьер-министра и председателя Национального банка (пп. 3, 4 ст. 44). Для назначения Генерального прокурора и председателя КНБ РК достаточно согласования с Сенатом Парламента (пп. 5 ст. 44). В полномочия верхней палаты также вошло избрание и освобождение от должности по представлению главы государства председателя, председателей коллегий

исудей Верховного суда (пп. 1 ст. 55). К исключительному же ведению Мажилиса Парламента перешло избрание и освобождение от должности по представлению президента председателя, его заместителя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии РК (пп. 3 ст. 56).

При этом самостоятельность парламента и его палат в избрании или назначении каких-либо должностных лиц в исполнительных и судебных органах и их освобождении от соответствующих должностей отсутствует.

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

8. Право президента распустить парламент в случаях выражения им вотума недоверия правительству, двукратного отказа парламента дать согласие на назначение премьер-министра и политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента илипарламентомидругимиветвямигосударственнойвла-

сти (п. 1 ст. 63) 138.

Вместе с тем отдельные положения Конституции РК позволяли парламенту и его палатам оказывать определенные влияние в политико-властной системе. Во-первых, парламент заслушивал доклад премьер-министра о программе правительства и одобрял или отклонял ее. Причем повторное отклонение данной программы большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат означало выражение вотума недоверия правительству (пп. 6 ст. 53). Во-вторых, при аналогичном количестве депутатов Мажилиса и Сената по инициативе не менее 1/5 от общего числа парламентариев парламент был вправе выразить вотум недоверия правительству (пп. 7 ст. 53) 139.

Шестнадцатого октября 1995 года был принят Указ Президента РК, имеющий силу конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», который определил компетенцию данного органа, организационные формы ее осуществления, особенности законодательного процесса в парламенте, статус депутатов парламента, порядок создания и деятельности депу-

138Конституция Республики Казахстан, 30 августа 1995 года // Қазақстан: мемлекеттік кезеңдері. Конституциялық актілер – Казахстан: этапы государственности. Конституционные акты / Құраст. Ж. Бәйішев. – Алматы: Жеті жарғы, 1997. – С. 457–472.

139Согласно первой редакции Конституции РК

Политическая модернизация

татских объединений и т. д. В 1999 году данный акт был преобразован в конституционный закон.

Одним из важных моментов данного закона является предоставление депутатам Мажилиса Парламента права создавать фракции политических партий. Фракция является организованной группой депутатов, представляющих определенную политическую партию, которая участвует в деятельности нижней палаты законодательного органа по итогам соответствующих парламентских выборов. Фракции создаются при наличии в их составе не менее 7 депутатов Мажилиса. Депутаты Мажилиса имеют право состоять только в одной фракции политической партии. При этом в случаях выхода депутата или исключении его из соответствующей политической партии, а также прекращения деятельности самой данной партии он лишается своего мандата 140.

Седьмого мая 1997 года также был принят Закон РК «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан». Им установлены порядок образования и деятельности и полномочия постоянных комитетов Сената и Мажилиса и совместных комиссий палат парламента.

В рамках действующей Конституции РК формировались выборным путем и действовали следующие созывы парламента:

–первый (1996–1999 гг.);

–второй (1999–2004 гг.);

140 Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» // Информационно-правовая система «Әділет» (https:// adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_)

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

–третий (2004–2007 гг.);

–четвертый (2007–2011 гг.);

–пятый (2012–2016 гг.);

–шестой (2016–2021 гг.);

–седьмой (с 2021 г.).

Как уже отмечалось в предыдущей главе, конституционные реформы 1999 и 2007 гг. внесли заметные изменения в порядок образования и деятельности парламента и его палат. С 2007 года Мажилис Парламента формируется по системе пропорционального представительства. Кроме того, 9 депутатов нижней палаты избираются Ассамблей народа Казахстана. При этом количество депутатов Мажилиса увеличилось с 77 до 107 и Сената – с 39 до 47. Помимо этого были внесены поправки в Основной Закон 2007 года:

1)ввели процедуру консультаций президента с депутатскими фракциями политических партий в Мажилисе Парламента по кандидатуре премьер-министра

(пп. 3 ст. 44);

2)предоставили парламенту полномочия по утверждениюотчетовправительстваиСчетногокомитетапоконтролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. При этом неутверждение правительственного отчета означает выражение парламентом вотума недоверия правительству (пп. 2 ст. 53);

3)наделили Мажилис и Сенат Парламента полномочиями назначения на должности по два члена Конституционного совета и Центральной избирательной комиссии

ипо три члена Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (пп. 1 ст. 57);

4)ввели процедуру освобождения президентом от должности любого члена правительства на основании неиспо-

Политическая модернизация

лнения им законов республики после двукратного обращения к главе государства по этому поводу со стороны большинства депутатов Мажилиса или Сената (пп. 6 ст. 57)141.

Такимобразом,праваивозможностипарламентаиего палатповлияниюнадеятельностьправительстваидругих госорганов увеличились. Вместе с тем изменилась процедура роспуска данного органа главой государства. Во-пер- вых, президент получил право распускать как весь парламент, так и только его нижнюю палату. Во-вторых, прежние основания для реализации им данного права были исключены из Конституции РК. Для этого главе государства достаточно провести консультации с председателями палат парламента и премьер-министром (п. 1 ст. 63). На практике Президент РК Нурсултан Назарбаев воспользовался данным правом три раза – в 2007, 2011 и 2016 гг.

Серьезным событием в процессе дальнейшей модернизации парламентаризма стала новая конституционная реформа, направленная на перераспределение полномочий от президента в пользу парламента и правительства. Соответствующие поправки были внесены 10 марта 2017 года в 25 статей Конституции РК, включая:

1.Признание парламента высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательную власть (п. 1 ст. 49). В свою очередь, это обусловлено отказом президента от возможности делегирования ему парламентом законодательных полномочий.

2.Введение принципа полной ответственности прави-

141 Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» // Информационно-правовая система Әділет Режим доступа: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/Z070000254_#z0

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

также получили право инициировать в течение одной сессии проведение парламентских слушаний и определять повестку дня правительственных часов не менее одного и двух раз соответственно.

Рассматриваемые нововведения получили свою реализациюпослепроведения10января2021годапарламентских выборовиформированиянаосновеихрезультатовдепутатского корпуса Мажилиса Парламента РК 7-го созыва. Статус парламентской оппозиции приобрели Демократическая партияКазахстана«Акжол»иНароднаяпартияКазахстана, представленные в нижней палате законодательного органа 12 и 10 депутатами соответственно. Четырнадцатого января между руководителями депутатских фракций партий «Нур Отан», составляющей парламентское большинство, «Ак жол» и НПК были проведены консультации для определения постоянных комитетов с избранием председателей и секретарей от парламентской оппозиции 145. В результате депутат от ДПК «Ак жол» Ерлан Барлыбаев возглавил Комитет по аграрным вопросам, а депутат от НПК Александр Милютин – Комитет по вопросам экологии и природопользованию Мажилиса Парламента РК.

Представляется, что в среднесрочной перспективе качественные характеристики развития парламентаризма во многом будут зависеть от уровня эффективности работы Мажилиса и Сената Парламента.

145 В Мажилисе проходят консультации парламентского большинства и парламентской оппозиции (14.01.2021 г.) // Официальный сайт Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Режим доступа: http:// www.parlam.kz/ru/mazhilis/news-details/id48372/1/ 1?fbclid=IwAR2ZO bIhShtT1kilvBOHPYxKFBXMNUykzsFFKZpfUWBWZyuPLN0HTRrB y8s#

Политическая модернизация

ГЛАВА 6

Модернизация исполнительной власти

Необходимость в модернизации исполнительных органов, как ключевой части системы государственной власти и управления, естественным образом возникла с обретением Казахстаном своей государственной независимости и в разной степени проявлялась позже по мере совершенствования основных принципов и механизмов функционирования данной системы в ходе дальнейшего развития республики. Тем самым рассматриваемый процесс был и остается одной из важных составляющих государственного строительства Казахстана. Анализ проведения реформ в системе исполнительной власти Казахстана позволяет выделить следующие этапы данного процесса.

Первый этап (1991–1996 гг.). Рассматриваемый период ознаменовался формированием качественно новой системыгосударственнойвластииуправленияиееосновных институтов. Причем этот процесс проходил в очень сложных условиях, связанных с кризисными явлениями практически во всех сферах жизнедеятельности казахстанского общества. В политическом отношении это проявилось в двукратной смене Конституции РК и модели правления. Одновременно с этим происходило постепенное изживание прежних подходов и механизмов управления делами

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

общества и государства, которые имели место в советской тоталитарной системе.

В 1992–1993 гг. становление государственно-админи- стративной системы Казахстана шло параллельно с проведением кардинальных политических и экономических реформ. Официальным политическим курсом было провозглашено реформирование отношений в обществе и государстве, направленных на построение демократии, правового государства и рыночной экономики. Президент РК Нурсултан Назарбаев обозначил основные моменты данного курса в своем произведении «Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства».

Среди основных целей выделялись развитие молодого суверенного государства в направлении формирования сильнойпрезидентскойреспубликииобеспечениестабильностикакнеобходимогоусловияуспешногоосуществления экономических реформ в переходный период. Особый акцент был сделан на обеспечение президентского правления с наличием у главы государства всех необходимых рычагов для осуществления эффективного руководства. Назарбаев также обратил внимание на необходимость совершенствования системы разделения властей, организации более эффективного их взаимодействия на принципах четкого разграничения полномочий и совершенствования системы местных представительных и исполнительных органов146.

Одним из первых шагов в рамках государственного строительствасталовнесение13января1992годапоправок

146 Назарбаев Н. А. Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства. – Алма-Ата: РГЖИ Дəуiр, 1992. –

С. 38–39.

Политическая модернизация

взакон«ОместномсамоуправлениииместныхСоветахнародных депутатов Республики Казахстан» от 15 февраля 1991 года. На их основании вместо исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов был учрежден новый институт исполнительной власти – главы местных администраций. Тем самым была создана вертикальная система органов исполнительной власти с непосредственным подчинениемпрезидентуРК.Былитакжеопределеныпринципы взаимоотношений Советов с главами администраций, что соответствовало принципу разделения властей.

Главы местных администраций признавались исполнительными и распорядительными органами на территории областей, районов, городов и районов в городах. Главы администраций областей, городов Алматы и Ленинска (с декабря 1995 года – Байконур – прим. автора) назначались президентом республики, остальные – вышестоящимиглавамипосогласованиюспрезидентом.Быливведены принципы единоначалия в руководстве главами органами местной администрации, в состав которой входили отделы, управления, другие подразделения и службы. Вместе

стем главы администраций и руководимые ими органы,

содной стороны, были подотчетны президенту и вышестоящим главам и одновременно подконтрольны соответствующим Советам народных депутатов по вопросам их ведения.ПриэтомСоветы,вчастности,утверждалисхему управления,всоответствиискоторойстроиласьструктура местных администраций 147.

147 Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республи-