Chebotarev_Politicheskaya_modernizatsia

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

ществляющее наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и наделенное в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод 275. По своему статусу Уполномоченный по правам человека независим при осуществлении своей деятельности. При этомон не вправе заниматься политической деятельностью, состоять в политических партиях и иных общественных объединениях.

Первоначально Уполномоченный по правам человека назначался на должность президентом РК после консультаций с соответствующими комитетами палат Парламента. С 2017 года он избирается Сенатом Парламента по представлению главы государства. Срок его полномочий составляет 5 лет. Информационно-аналитическое, органи- зационно-правовое и иное обеспечение его деятельности осуществляет Национальный центр по правам человека, являющийся государственным учреждением. Утверждение структуры данного центра, назначение и освобождениеотдолжностиегоруководителяосуществляетУполномоченный по правам человека.

В компетенцию Уполномоченного по правам человека входит проверка сведений о фактах нарушения прав и свобод граждан на основании поступивших обращений или по своей инициативе, запрашивание от госструктур и должностных лиц необходимой для этого информации, посещение мест лишения свободы и проведение встреч с

275Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года

№947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» // Информационно-правовая система Әділет. Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U020000947_

Политическая модернизация

содержащимися в них лицами, инициирование проведения парламентских слушаний, участие в работе международных организаций по правам человека и т. д.

Пятнадцатого января 2021 года в своем выступлении на открытии первой сессии Парламента РК 7-го созыва президент страны Касым-Жомарт Токаев поручил принять закон об Уполномоченном по правам человека (омбудсмене), определяющий его статус, полномочия и упорядочивающий его деятельность по различным направлениям и секторам, а также укрепить аппарат данного должностного лица, включая создание его региональных представительств276.

В исполнение этого поручения парламентариями были разработаны и 27 октября 2021 года приняты Мажилисом Парламента РК в первом чтении законопроект «Об уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан» и сопутствующие поправки к нему. При последующем рассмотрении в верхней палате парламента сенаторы внесли в них свои правки, а также дополнили пакет сопутствующих документов, предусматривающих поправки вНалоговыйкодексиКодексобадминистративныхправонарушениях. Соответствующие законы были подписаны президентом РК 29 декабря 2021 года.

Базовый закон четко определяет правовой статус и расширяет компетенцию Уполномоченного по правам человека. В частности, в целях независимости, ответствен-

276 Абдуллаева Д., Кулмаганбетова Д. Токаев выступил на первой сессии парламента VII созыва. Полный текст обращения Президента // Informburo.kz, 15.01.2021 г. Режим доступа: https://informburo.kz/ novosti/tokaev-vystupil-na-pervoj-sessii-parlamenta-vii-sozyva-polnyj- tekst-obrasheniya-prezidenta

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

ности и непредвзятости деятельности данного должностного лица прописываются гарантии его неприкосновенности, в том числе касательно привлечения к уголовной или административной ответственности. В его компетенцию вошли инициирование предложений о внесении поправок в законодательство, а также обращение в суд с исковым заявлением в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решениями или действиями (бездействием) госорганов, органов местного самоуправления и их должностных лиц 277.

Особое внимание руководством республики уделялось вопросам совершенствования действующего законодательства и других механизмов по борьбе с пытками. В 1998 году Казахстан присоединился к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания, а в 2008 году – к Факультативному протоколу к данной Конвенции. В развитие всего этого с 2013 года в стране дей-

ствует Национальный превентивный механизм борьбы против пыток (НПМ), деятельность которого координируется Уполномоченным по правам человека и осуществляется им совместно с представителями заинтересованных институтов гражданского общества.

Функционирование данного механизма преимущественно осуществляется посредством независимого мониторинга за соблюдением прав человека в закрытых уч-

277 Мажилис одобрил в первом чтении законопроект об Уполномоченном по правам человека (27.10.2021 г.) // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. Режим доступа: https://www.gov.kz/memleket/entities/ombudsman?lang=ru

Политическая модернизация

реждениях, в которых временно содержатся граждане на основании решений судов и компетентных государственных органов. Его участниками являются юристы, медики, социальные работники и представители правозащитных организаций. Для усиления соответствующей деятельности Уполномоченным по правам человека предлагаются, в частности, следующие меры:

1)разработка и принятие отдельного закона о Национальном превентивном механизме по предупреждению пыток(внастоящеевремяимеетместофрагментарноеупоминание о нем в различных законах и кодексах – прим.);

2)передача функций по формированию бюджета в распоряжение Координационного совета НПМ в целях усиления его независимости;

3)предоставление самому омбудсмену полномочий по координации и организационно-техническому обеспечению деятельности НПМ 278.

Важным политическим решением руководства Казахстана стала поэтапная отмена смертной казни. На первом этапе в целях гуманизации уголовной политики государства 17 декабря 2003 года Указом Президента РК был введен мораторий на исполнение смертной казни до решения вопроса о ее полной отмене 279. С 1 января 2004 года нака-

278Национальный превентивный механизм по предупреждению пыток (НПМ) // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. Режим доступа: https://www.gov.kz/ memleket/entities/ ombudsman/activities/1030?lang=ru

279Указ Президента Республики Казахстан от 17 декабря 2003 года

№1251 «О введении в Республике Казахстан моратория на смертную казнь» // Информационно-правовая система Әділет. Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U030001251_

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

зание за преступления, за которые предусмотрена смертная казнь, было заменено на пожизненное лишение свободы. В частности, к концу 2016 году пожизненные сроки отбывали 126 человек 280.

В рамках второго этапа Президент РК Касым-Жомарт ТокаеввходевторогозаседанияНациональногосоветаобщественного доверия, прошедшего 20 декабря 2019 года, поручил Министерству иностранных дел РК начать процедуру присоединения ко Второму Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленному на отмену смертной казни. В связи с этим 24 сентября 2020 года Казахстан присоединился к данному международно-правовому документу путем его подписания в штаб-квартире Организации Объединенных Наций постоянным представителем РК при ООН Кайратом Умаровым.

Ратификация Второго Факультативного протокола была осуществлена 2 января 2021 года. Вместе с тем Казахстан сохранил за собой право применения смертной казни в военное время в отношении лиц, признанных виновными в совершении особо тяжких преступлений военного характера 281. В связи с этим проект закона «О внесении изменений и дополнения в Уголовный

280ВКазахстанек2025годупервыйосужденныйкПЛСсможетпросить об УДО // Sputnik Казахстан, 28.11.2016 г. Режим доступа: https:// ru.sputnik.kz/society/20161128/1115572/v-kazahstane-k-2025-godu- pervyj-osuzhdennyj-k-pls-smozhet-prosit-ob-udo.html

281Смертная казнь в Казахстане останется только в военное время

//Forbes.kz, 23.12.2020 г. Режим доступа: https://forbes.kz//process/ smertnaya_kazn_v_kazahstane_ostanetsya_tolko_v_voennoe_vremya/?

Политическая модернизация

кодекс Республики Казахстан по вопросам смертной казни» первоначально был направлен на исключение из УК РК 13 из 17 статей, которые предусматривают применение данного вида наказания 282.

Началом третьего этапа рассматриваемого процесса следуетсчитатьвыступлениеглавыгосударстванашестом заседании Национального совета общественного доверия, которое состоялось 16 ноября 2021 года. Прежде всего, он сослался на дискуссию среди правозащитников и, в частности,намнениечленаНСОДЖемисТурмагамбетовойотом, что соответствующий законопроект имеет «половинчатый характер» и предполагает отмену смертной казни в Казахстанесрядомисключений.Всвязисэтимпрезидентзаявил следующее: «Считаю, что правозащитники правильно ставят вопрос. Отмена смертной казни должна быть принята без каких-либо оговорок, тем более они носят умозрительный характер. Поэтому полагаю, что Парламент прислушается к моей позиции и позиции членов совета»283.

В связи с этим указанный выше законопроект был доработан с полным исключением смертной, казни как крайней меры наказания, из Уголовного, Уголовно-про- цессуального и Уголовно-исполнительного кодексов, а

282Казахстан исключил смертную казнь из 13 статей УК и оставил

вчетырех // Forbes.kz, 13.10.2021 г. Режим доступа: https://forbes. kz/process/kazahstan_isklyuchil_smertnuyu_kazn_iz_13_statey_uk_i_ ostavil_v_chetyireh/)

283Выступление Главы государства К. Токаева на VI заседании Национального совета общественного доверия (16.11.2021 г.) // Официальный сайт Президента Республики Казахстан. Режим доступа: https://www.akorda.kz/ru/vystuplenie-glavy-gosudarstva-k-tokaeva-na-vi- zasedanii-nacionalnogo-soveta-obshchestvennogo-doveriya-16104216

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

исполнения и предупреждения пыток и жестокого обращения, включая:

–предоставление отсрочки отбывания наказания при тяжелом заболевании осужденного;

–обеспечение раздельного содержания ранее судимых от впервые осужденных путем упразднения учреждений чрезвычайной безопасности;

–поэтапную передачу функций медицинского обеспечения осужденных и следственно-арестованных лиц из системы МВД в ведение Министерства здравоохранения

РК 284.

Таким образом, провозглашенные и закрепленные Конституцией Республики Казахстан права и свободы человека и гражданина практически ежегодно получают дальнейшее развитие и конкретизацию. Главным образом это происходит через совершенствование механизмов их гарантии и защиты. Причем соответствующие меры сочетают как гуманизацию уголовного законодательства, так и егоужесточениеотносительнонаказанийзаопределенные виды преступлений (бытовое насилие против женщин, педофилия, торговля людьми и т. д.). В связи с этим большая доля ответственности за обеспечение защиты прав и безопасности граждан ложится на правоохранительные органы и судебную систему страны.

284 Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 июня 2021 года № 405 «Об утверждении Плана первоочередных мер в области прав человека» // Информационно-правовая система Әділет. Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P2100000405

Политическая модернизация

ГЛАВА 10

Альтернативные проекты политической модернизации

В период государственного строительства и политического развития Казахстана различные политические партии, общественные движения и отдельные общественные деятели в тот или иной период неоднократно представляли вниманию широкой общественности свое видение реформ политической системы страны. Из них можно выделить следующие, демонстрирующие идеолого-политиче- ское многообразие в политической жизни страны.

10.1.Умеренные либерально-демократические проекты

10.1.1.Общенациональная программа модернизации казахстанского общества («Дорожная карта»), представленная Республиканской партией «Асар»

Презентация данного документа состоялась 10 марта 2006 года. В его разработке приняли участие известные ученые: президент Казахстанского института соци- ально-экономической информации и прогнозирования (КИСЭИП) Сабит Жусупов (1947–2007 гг.) и заместитель директора Центра анализа общественных проблем Канат Берентаев (1946–2013 гг.).

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

Общенациональная программа модернизации казахстанского общества («Дорожная карта») отличалась, во-первых, масштабностью, так как была ориентирована на проведение не только политических, но и социальноэкономических преобразований. Тем самым предлагаемая модернизация носила комплексный характер. Во-вторых, оптимальным сочетанием концептуальности с конкретными мерами в рамках различных направлений рассматриваемого документа. В качестве цели программы было обозначено «максимально возможное доведение национальных индексов человеческого развития до общемировых стандартов». В перечень же ключевых задач вошли:

1.Определение стандартов в жизненно важных для населения аспектах, таких как жилье, образование, медицина, потребительская корзина.

2.Анализ реального состояния с жильем, здравоохранением, образованием и потребительской корзиной, что позволит определить масштабность расхождения между нынешними и оптимальными показателями.

3.Выявление и описание препятствий на пути достижения стандартов, обусловленных: а) упущениями или недоработками в общеметодологических подходах

вопределении траектории развития общественных сфер;

б) характером распределения функций ветвей власти; в)механизмамиреализацииуправленческихрешений;г)состоянием институтов гражданского общества (политических партий, НПО и т. д.); д) несоответствием внутреннего законодательства международным правовым стандартам.

Политическая модернизация

4. Выработка мер по устранению лимитирующих обстоятельств, определение нового курса, реализация реформы управления 285.

Процесс реализации «Дорожной карты» был рассчи- таннадваэтапа,охватывающих2006–2008и2009–2011гг. Первый из них рассматривался как подготовительный. На этом этапе предполагалось осуществить подготовку соответствующей нормативно-правовой и методической базы, необходимых документов «перспективного планирования развития страны» и т. д. В рамках второго этапа предполагалась реализация уточненной программы со- циально-экономической модернизации страны и продление сроков ее действия на последующий период в соответствии с законопроектом «Об индикативном планировании».

Очевидно, что основной акцент в рассматриваемой программе былсделан намерах социально-экономического характера. При этом предлагалось усилить роль государствавэкономикеиразвитиисоциальнойсферы.Помнению авторов документа: «…действующая модель казахстанской экономики, которая базируется на неолиберальной концепции, уже исчерпала свой потенциал экономического роста. Объективной необходимостью становится принятие политического решения о смене неолиберальной модели на посткейнсианские модели экономической политики»286.

285Общенациональная программа модернизации казахстанского общества («Дорожная карта») // Правила игры. – 2006. – № 2. – С. 40.

286Там же. С. 41.

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

Предложенные политические меры были охвачены такими основными направлениями, как повышение роли представительных органов, судебная реформа, административная реформа и местное самоуправление, законодательное развитие политических партий, СМИ и НПО.

Врамках первого из них, в частности, предлагалось:

–ввести формирование Мажилиса Парламента по схеме избрания одной половины его депутатов по одномандатным округам и другой – по партийным спискам,

–наделить все представительные органы полномочиями по избранию судейского корпуса на всех уровнях,

–восстановить практику отзыва депутатов Парламента и маслихатов избирателями при недобросовестном исполнении ими своих обязанностей и невыполнении предвыборных программ.

Обращает также внимание пункт о выдвижении кандидатуры на пост премьер-министра политической партией, победившей на выборах в Мажилис Парламента. Тем самым разработчики программы предложили вывести данную процедуру из конституционных полномочий Президента РК.

Реформирование системы территориального управления предлагалось осуществить посредством замены трехчастной вертикали, включающей областные, городские/ районные и поселковые акиматы, на «горизонтальную рядоположенность»,связаннуюсдеятельностьюинститутов местного самоуправления. При этом органы самоуправления должны быть наделены бюджетами, достаточными для решения стоящих перед ними задач, а основу этих бюджетов могли составить часть природной ренты и местные налоги. В то же время авторы программы не считали

Политическая модернизация

в данном случае идею выборности акимов приоритетной. На их взгляд, здесь возможны разные варианты, в том числе назначаемость соответствующих акимов президентом с учетом мнения маслихатов.

Общими результатами реализации предложенной партией «Асар» «Дорожной карты», по замыслам ее авторов, должны были стать:

1.Достижение новых стандартов в сфере жилья, образования, медицины и потребительской корзине.

2.Системный сдвиг, обеспечивающий эволюционное перерождение системы и ее самодостраивание по обозначенному целевому признаку.

3.Максимальновозможноедоведениезначимыхиндексов человеческого развития до общемировых стандартов.

4.Выход на траекторию устойчивого развития 287. Таким образом, в отличие от большинства других по-

литических партий, РП «Асар» не стала ограничиваться предложениями чисто политического характера. В связи с этимрассматриваемаяпрограммабыларассчитананамаксимальный социальный эффект, поскольку большинство предусмотренных ею мер были направлены на удовлетворение различных потребностей всего общества и отдельных граждан. При этом если в экономике и социальной сфере предусматривалось увеличение степени участия государства, то в политической системе, наоборот, были предложены ограничивающие роль государства меры ли- берально-демократического характера.

287 Там же. С. 40.

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

10.1.2.Проект Программы политической модернизации Республики Казахстан, представленный Демократической партией Казахстана «Ак жол»

Данный документ был представлен вниманию широкой общественности в феврале 2009 года. В первую очередь в нем обращает на себя внимание довольно жесткая оценкапартиейсуществующейполитическойсистемыКазахстана. В частности, проведенная в 2007 году конституционнаяреформапризнананезавершенной,посколькуона не сумела «придать новый импульс» процессу политической модернизации и сделать этот процесс последовательным и необратимым. К тому же она никак не коснулась актуальных вопросов соблюдения гражданских и политических прав и свобод казахстанцев, развития гражданского общества и его институтов. В целом «…результаты конституционной реформы не стали адекватным ответом на те вызовы нашему обществу и государству, которые являются следствием кризиса существующей политической системы и отчетливо дают знать о себе в последние годы. Наоборот, они еще больше усугубили этот кризис и его негативные последствия» 288.

В адрес действующей власти также были сделаны нарекания относительно того, что она не стремится использовать избрание Казахстана председателем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) на

288 Программа политической модернизации Республики Казахстан (проект) // «Ақ жол» партиясы құжаттарында - Партия «Ак жол» в документах. – Алматы: Экономика, 2013. – Т 3. – С. 191

Политическая модернизация

2010 год для приведения действующего законодательства республики в соответствие со стандартами и принципами этой организации. В связи с этим республика, по мнению авторовдокумента,рискуетутратитьоказанноеейдоверие международного сообщества. Формирование по итогам прошедших в 2007 году парламентских выборов Мажилиса Парламента РК 4-го созыва на однопартийной основе было расценено как «попрание» демократических принципов избирательного процесса. А сам парламент был признан не обеспечивающим представительство интересов различных слоев и групп казахстанского общества.

Преобладание в представительных органах власти всех уровней и на государственной службе членов НДП «Нур Отан» расценивалось «Ак жолом» как показатель «целенаправленной и последовательной «нуротанизации» республики». В экономике ставка государства на добычу

иэкспорт энергоресурсов, как следует из документа, способствует сохранению сырьевого характера данной сферы

итормозитразвитиеееновыхотраслейипроизводств.Социальная же политика государства была охарактеризована каквлияющаянаформированиепатерналистско-иждивен- ческого образа жизнедеятельности граждан и атмосферы максимальной зависимости общества от государства.

СучетомвсегоэтогоДПК«Акжол»выступилазапроведение нового этапа политической модернизации Казахстана с целью устранения всех отмеченных в документе критических моментов и выхода республики из «тупика». При этом предложенные партией основные направления и конкретные меры реформирования политической системы страны были взяты из аналогичных программ и проектов

«Ак жола» 2003–2005 гг.

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

Из нововведений же наиболее выделяется положение относительно установления характера и механизмов обеспечения отношений между государством, с одной стороны, и гражданским обществом и его институтами, с другой стороны, на основе следующих принципов:

1.Государство признает приоритет гражданского общества, поскольку оно само составляет лишь часть социума.

2.Государство осуществляет свою деятельность исключительно в интересах всего общества и каждого гражданина.

3.Государство в своей деятельности подотчетно и подконтрольно обществу и гражданам.

4.Государство обеспечивает соблюдение и защиту законных прав и интересов граждан и институтов гражданского общества.

5.Государство создает необходимые правовые условия дляполноценногоразвитиягражданскогообществаифункционирования его институтов, в том числе для осуществления ими полноценного контроля за его деятельностью.

6.Государству разрешено делать все то, что установлено законом, а гражданам – все то, что не запрещено законом.

7.Реализация гражданами и институтами гражданского общества своих конституционных прав и свобод осуществляется исключительно на уведомительной основе, а само это уведомление предусматривается только в случаях, установленных действующим законодательством.

8.Вмешательство государства и его органов в жизнедеятельность общества, его институтов и каждого гражданина допускается исключительно в минимальном количестве случаев, установленных действующим законодательством.

Политическая модернизация

9.Гражданское общество и государство взаимодействуют друг с другом на основе партнерства, равноправия, конструктивизма, открытости, согласованности, взаимопонимания, взаимоуважения и взаимной ответственности в целях решения актуальных вопросов развития республики.

10.Государство стимулирует рост и реализацию гражданских инициатив, а также оказывает финансовую поддержку институтам гражданского общества в реализации общественно значимых и полезных программ и проектов

врамках предоставления им на объективной, честной, открытой и равноправной конкурсной основе государственного социального заказа 289.

Очевидно, что в данном случае преобладает традиционный либеральный подход, основанный на признании первенстваобществапоотношениюкгосударству.Правда, некоторым исключением является предложение относительно стимулирующей и материально поддерживающей роли государства относительно институтов гражданского общества. В любом случае, само по себе закрепление указанных выше принципов в определенных законах, к чему призвала партия «Ак жол», представляется неспособным существенно изменить соотношение и характер взаимодействия между государством и гражданским обществом без достижения последним из них соответствующего уровня развитости.

Судя по всему, представляя Программу политической модернизации Республики Казахстан, ДПК «Ак жол» фактически сделала заявку на готовность перейти с занимаемых ею тогда лояльно-умеренных позиций в жесткую оп-

289 Там же. С. 199–200.

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

позициюкдействующейвласти.Врезультатекритические оценки партии относительно политической системы страны расходятся по своей тональности с рядом конструктивных предложений, которые не требовали кардинальных преобразований.Хотяэтипредложениявполнемоглибыть приняты руководством страны за основу при выработке и реализациитехилииныхмодернизационныхмер.Данный документ также не мог способствовать мобилизации «Ак жолом» своих потенциальных сторонников в связи с тем, что в условиях кризисных процессов в экономике и социальной сфере предлагаемые партией политические меры не пользовались актуальностью среди населения.

10.2.Радикальные либерально-демократические проекты

В данном случае следует отметить проект Новой Кон-

ституции Республики Казахстан, представленный Координационным советом демократических сил Казахстана

(КСДСК). Данное объединение было создано в октябре 2004 года ведущими в тот период оппозиционными партиями в лице ДПК «Ак жол», Компартии Казахстана и Народной партии «Демократический выбор Казахстана». Его председателем был избран также перешедший в оппозицию бывший спикер Мажилиса Парламента 2-го созыва (1999–2004 гг.) Жармахан Туякбай.

Презентация проекта Новой Конституции РК была проведена 26 января 2005 года в Алматы. Представляя данный документ, Жармахан Туякбай, в частности, заявил: «Да, в Казахстане существует Конституция с демократическими, красиво звучащими фразами. Но наш народ не стал свободнее. Идет уже 14-й год, как наша страна обрела свою

Политическая модернизация

государственность, но новое государство не стало слугой и опоройсвоихграждан.ЗагодынезависимостивКазахстане шесть раз проходили президентские и парламентские выборы. Но ни одни из них наш народ не признал честными и свободными. Ни одни из них не породили к нам чувство доверия и уважения со стороны мировогосообщества» 290.

По словам председателя КСДСК, причина многих имеющихся в республике проблем кроется в ее государ- ственно-политическом устройстве, созданном на основе действующей Конституции РК. При этом последняя, на его взгляд, находится в противоречии с насущными потребностями современного казахстанского общества, которые, прежде всего, связаны с эффективным обеспечением прав и свобод граждан. В свою очередь, сохранение такого противоречия чревато угрозой острых социальных конфликтов, дестабилизации, противостояния и т. п.

Сучетом всего этого Туякбай и его соратники пришли

кмнению о том, что «…изменить дух и направленность Конституции, обеспечить целостное, прогнозируемое, стратегически ясное развитие законодательной базы государства способны не отдельные поправки, но лишь разработка Нового Основного Закона Казахстана» 291. Среди особенностей рассматриваемого документа можно выделить следующие моменты.

Во-первых, в противовес закрепленному в действующей Конституции РК тезису о единстве государственной

290Выступление Жармахана Туякбая на презентации проекта но-

вой Конституции РК // Zona.kz, 26.01.2005 г. Режим доступа: https:// zonakz.net/2005/01/26/выступление-жармахана-туякбая-на-пре/

291Там же.