Chebotarev_Politicheskaya_modernizatsia

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

ГЛАВА 4

Модернизация избирательной системы

Избирательная система в 1990–1993 гг. Спецификой избирательной системы суверенного Казахстана, действующей до декабря 1993 года, было то, что она досталась ему в наследство от прежней коммунистической системы.

В СССР в условиях тоталитарной политической системы и единовластия КПСС институт выборов изначально был лишен смысла выбора граждан между разными кандидатами на соответствующие должности. Он действовал как некий атрибут фиктивного «народовластия» и носил чисто формальный характер. Такие принципы избирательного права, как всеобщность и равенство, будучи провозглашенными в союзной и республиканских конституциях, на практике не действовали. Гражданам приходилось голосовать за людей, чьи кандидатуры утверждались различными партийными комитетами. При этом данные кандидаты не имели никакой альтернативы. Проведение таких выборов было призвано демонстрировать сплоченность партии и народа и полное единодушие советских граждан.

Первые относительно свободные выборы народных депутатов СССР были проведены в 1989 году в разгар перестройки. Они уже носили альтернативный и конкурентный характер. В частности, в бюллетенях указывалось от двух и более фамилий кандидатов. Кандидаты получили

Политическая модернизация

возможность выступать перед избирателями со своими программами, в том числе по телевидению. Допускалось проведение повторного голосования для определения победителей.ВрезультатевСоветыразныхуровнейвпервые были избраны независимые от КПСС депутаты. В свою очередь, все это способствовало проведению в 1990 году аналогичных выборов в большинстве союзных республик, включая Казахстан.

Избирательную систему того времени также отличало отсутствие единого законодательного акта, регулирующего все основные моменты ее функционирования. В Казахстане к концу 1991 года вопросы, касающиеся избирательного процесса, были отражены в Конституции Казахской ССР, принятой в 1978 году (с изменениями и дополнениями от 22.09.1989, 24.05.1990 и 20.11.1990 гг. –

прим.), а также в законах «О выборах народных депутатов Казахской ССР» от 22.09.1989 г., «О выборах депутатов местных Советов народных депутатов Казахской ССР» от 22.09.1989 г. и «О выборах Президента Казахской ССР» от

16.10.1991 г.

Анализ указанных правовых актов позволяет выявить следующие особенности действующей тогда избирательной системы:

1. Закрепление в Конституции Казахской ССР (глава

10 «Избирательная система») основных принципов избирательного права, предполагающих всеобщий (при участии совершеннолетних граждан – прим.), равный и прямой характер выборов при тайном голосовании. Следует отметить, что до введения в апреле 1990 года поста президента Казахской ССР выборными должностными лицами, в отношении которых действовали соответствующие по-

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

первого Президента КазССР Верховным Советом сроком на 6 лет 87.

Вноябре 1990 года также была введена должность вице-президента КазССР, избираемого Верховным Советом по представлению президента. Однако в июле 1992 года в действующую тогда еще Конституцию Казахской ССР были внесены поправки, устанавливающие избрание вице-президента совместно с главой государства прямым голосованием граждан 88.

Очевидно, что данная избирательная система, обеспечивающая довольно широкое участие общественности на тех или иных стадиях избирательного процесса, была достаточно демократичной на начальном этапе перехода от тоталитаризма к демократии. В ее рамках 1 декабря 1991 года были проведены первые в истории Казахстана прямые и всеобщие президентские выборы.

Вто же время до августа 1991 года в республике, как и во всем Союзе ССР, оставались сильными позиции КПСС.

Всвою очередь это способствовало избранию и преобладанию в Советах народных депутатов всех уровней ее

87Закон Казахской Советской Социалистической Республики «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»

//Қазақстан: мемлекеттік кезеңдері. Конституциялық актілер – Казахстан: этапы государственности. Конституционные акты / Құраст. Ж. Бәйішев. - Алматы: Жеті жарғы, 1997. – С. 355, 368

88Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» // Қазақстан: мемлекеттік кезеңдері. Конституциялық актілер – Казахстан: этапы государственности. Конституционные акты / Құраст. Ж. Бәйішев. - Алматы: Жеті жарғы, 1997. – С. 406

Политическая модернизация

представителей. Прежде всего многие избирательные коллективы по сложившейся за долгие годы практике формировались и возглавлялись партийными активистами, что влиялонавыдвижениекандидатовизрядовправящейпартии. К тому же этому способствовала еще не сложившаяся в рассматриваемый период многопартийность. Поэтому уже в суверенном Казахстане данная избирательная система не соответствовала складывающимся новым обще- ственно-политическим отношениям и нуждалась в серьезной реорганизации.

Избирательная система в 1994 – первой половине

1995гг.Началомреформированияизбирательнойсистемы следует считать вступление в силу первой Конституции Республики Казахстан, принятой Верховным Советом РК 12-го созыва 28 января 1993 года. И хотя прежняя избирательная система продолжала действовать до принятия специального закона, все же в ее изменении был сделан существенный шаг вперед.

Прежде всего Конституция полностью изменила систему и принципы представительства. Единственным источником государственной власти в республике признавался народ Казахстана, который осуществляет эту власть как непосредственно, так и через своих представителей. В связи с этим все без исключения депутаты Верховного Совета и местных представительных органов должны были избираться непосредственно гражданами. Возможность какой-либо кооптации не предусматривалось.

Конституция РК также закрепила в своей главе 18 «Выборы» основные принципы избирательного права: всеобщность, равенство, прямой характер выборов и тайное голосование. Было также отмечено, что подготовка к выборам осуществляется открыто и гласно (ст. 117).

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

после консультаций с Верховным Советом (п. 7 ст. 78) 91. Вместе с тем порядок организации и проведения референдума был установлен спустя более двух лет после принятия Основного Закона Указом Президента РК, имеющим силу конституционного закона «О республиканском референдуме» от 25 марта 1995 года.

Следующим шагом в процессе реформирования избирательной системы стало принятие Верховным Советом РК 12-го созыва Кодекса РК «О выборах в Республике Казахстан»от9.12.1993г.Согласноданномуправовомуакту«Выборы в Республике Казахстан основываются на свободном осуществлении гражданином Республики Казахстан своего праваизбиратьибытьизбранным.Этоправогарантируется конституционными принципами избирательного процесса, ответственностью должностных и иных лиц, препятствующих выражению гражданами своего волеизъявления в ходе подготовки и проведения выборов…»92.

Кодексом о выборах вводилась мажоритарная избирательная система, причем в обеих своих известных разновидностях, применяемых в том или ином случае:

1. Система абсолютного большинства: выборы считаютсясостоявшимися,есливголосованиипринялоучастие более 50 % граждан, внесенных в списки избирателей, а избранным считается кандидат, за которого было отдано более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Важной особенностью этой системы являлось

91Там же.

92КодексРеспубликиКазахстанот9декабря1993года«Овыборахв РеспубликеКазахстан»//Информационно-правоваясистема«Әділет»

(https://adilet.zan.kz/rus/docs/K930004000_)

Политическая модернизация

то, что в случае недостижения результатов выборов второй тур голосования проводился по ней же, а не по системе относительного большинства. Данная система использовалась на выборах президента РК.

2. Система относительного большинства: выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие не менее 50 % избирателей, внесенных в списки, а избраннымсчитаетсякандидат,закоторогопроголосовало большее по отношению к другим кандидатам число избирателей, принявших участие в голосовании. Одной из особенностей этой системы было то, что если в избирательном округе баллотировался один кандидат, то он считался избранным при условии, если число голосов, поданных за него, превышает число голосов, поданных против него. Данная система применялась на выборах депутатов представительных органов всех уровней.

Был существенно изменен порядок выдвижения кандидатов на выборные должности. Теперь правом выдвижения обладали не избирательные коллективы, а сами граждане путем самовыдвижения. Данное право сохранилось также у общественных объединений. При этом все кандидаты для своей регистрации и последующего участия в соответствующих выборах должны были получить поддержку определенного числа избирателей. Данная поддержка удостоверялась сбором подписей путем заполнения подписных листов, выдаваемых кандидатам окружной избирательной комиссией. Кодексом был также установлен срок, не позднее которого кандидаты должны былисобратьисдатьвизбиркомподписивсвоюподдержку. Для каждой из категорий кандидатов устанавливалось свое количество подписей:

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

а) для кандидатов в президенты и вице-президенты – подписи 1 % от общего числа граждан республики, обладающих избирательным правом;

б) для кандидатов в депутаты Верховного Совета – не менее 3 тыс. подписей;

в)длякандидатоввдепутатыместногопредставительного органа – подписи не менее 3 % избирателей, проживающих на территории данного округа 93.

Особенностью новой избирательной системы стало введение государственного списка кандидатов в депутаты Верховного Совета. Право выдвижения таких кандидатов принадлежало президенту РК. Численность депутатов, избранных по госсписку, равнялось 42. От кооптации избрание по госсписку отличало то, что это было действительно избрание на альтернативной основе и по системе относительного большинства. В то же время у процедуры выдвижения и избрания кандидатов по госсписку были следующие отличия:

а) для избрания таких кандидатов устанавливались специальные избирательные округа, образуемые в границах соответствующих областей и городов республиканского подчинения;

б) для данных кандидатов в депутаты не предусматривался сбор подписей избирателей в свою поддержку.

Фактически данная категория депутатов Верховного Совета РК вводилась с целью укрепления президентской вертикали в системе государственной власти и увеличения механизмов сдержек и противовесов между законодатель-

93 Там же.

Политическая модернизация

ной и исполнительной властью в пользу главы государства.

Еще одним серьезным изменением избирательной системы стало введение избирательного залога:

а) для кандидатов в президенты и вице-президенты – в размере 10-месячных зарплат (окладов);

б) для кандидатов в депутаты Верховного Совета – в размере 5 зарплат (окладов); для не имеющих постоянной зарплаты – в пятикратном размере законодательно установленного размера минимальной заработной платы.

При этом устанавливалось, что внесенный залог полностью возвращается кандидатам в президенты и вице-президенты в случае их избрания, а также тем кандидатам в депутаты представительных органов, которые набрали при выборах не менее 5 % голосов избирателей, включенных в списки.

Финансирование любых выборов по-прежнему оставалось в компетенции государства, что было призвано обеспечить равные условия кандидатам в ходе предвыборной кампании. Всякое негосударственное финансирование выборов запрещалось. К тому же устанавливался контроль со стороны соответствующих избирательных комиссий за расходованиемкандидатамивыделенныхимнапроведениеизбирательной кампании средств государственного бюджета.

Что касается порядка формирования избирательных органов, то персональный состав Центризбиркома избирался Верховным Советом по предложению президента. Территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии образовывались совместным решением соответствующих представительных и исполнительных органов.

В процессе голосования была предусмотрена воз-

Андрей ЧЕБОТАРЁВ

можность присутствия наблюдателей на избирательных участках. Но при этом никаких четких прав, полномочий, статуса и механизмов осуществления наблюдения не предусматривалось. Скорее всего, данное обстоятельство во многом объяснялось отсутствием в избирательном процессе суверенного Казахстана к моменту принятия кодекса о выборах практики независимого наблюдения. К тому же Кодекс о выборах был принят Верховным Советом РК 12-госозывавпреддверииегосамороспуска,чтонепозво- лило провести серьезное обсуждение его проекта.

При всем этом данная избирательная система была несовершенной, что негативно отразилось на практике проведения 7 марта 1994 года выборов депутатов Верховного Совета РК 13-го созыва. В результате на основании иска в действующий тогда Конституционный суд РК кандидата в депутаты Татьяны Квятковской данным органом 6 марта 1995годабылипризнанынесоответствующимиКонституции РК несколько актов Центризбиркома РК, включая постановление «Об образовании избирательных округов по выборам депутатов Верховного Совета Республики Казахстан» от 17 декабря 1993 года. В частности, отмечалось, что «введенная Центризбиркомом методика подсчета голосов... по существу изменила установленную Кодексом о выборах избирательную систему. Тем самым Центризбирком нарушил ст. 60 Конституции, превысив свою компетенцию» 94. Данным постановлением были поставлены

94 Байгарин М. Референдум 29 апреля 1995 года вывел Казахстан из политического кризиса // Казинформ, 8.09.2016 г. Режим доступа: https://www.inform.kz/ru/nezavisimost-hronika-sobytiy-referendum-29- aprelya-1995-goda-vyvel-kazahstan-iz-politicheskogo-krizisa_a2946592

Политическая модернизация

под сомнение итоги выборов и, как следствие, легитимность самого парламента, что стало основанием для его роспуска.

Действующая избирательная система. Анализ ста-

новления и развития действующей избирательной системы Казахстана позволяет выделить следующие основные этапы данного процесса.

Первый этап (1995–1997 гг.). Принятие 30 августа 1995 года новой Конституции Республики Казахстан, повлекшее за собой кардинальное изменение политико-ин- ституциональной системы страны, органически привело и к реорганизации избирательной системы.

Прежде всего в Основном Законе страны нашли свое отражение следующие ключевые положения, касающиеся института выборов:

1)«Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы,

атакже делегирует осуществление своей власти государственным органам» (п. 2 ст. 3);

2)«Граждане Республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме» (п. 2 ст. 33) 95.

С введением двухпалатного парламента серьезным новшеством избирательной системы стало введение косвенного избирательного права, применяемого при выбо-

95 Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме30августа1995года)//Информационно-правоваясисте-

ма Әділет. Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_