Глава 2. Институт губернаторства в контексте политических процессов в современной России

2.1 Основные принципы формирования губернаторской власти

В 1990-е годы в российских регионах сформировалась сильная исполнительная власть, доминирующая над другими ветвями власти. Она была призвана обеспечить политическую и социально-экономическую стабильность на региональном уровне. Способы решения стоящих перед властью задач зависели от внутриполитической ситуации, специфики региональной власти и ее ключевых фигур. Они нашли свое выражение в сформировавшихся в регионах моделях или типах власти, которые обозначаются как полицентричная и моноцентричная. С начала проведения административно-правовой реформы в РФ (весна-лето 2000 г.) региональная власть развивается в системе жестких внешних ограничений. Губернаторы лишились членства в Совете Федерации и утратили высокий политический статус. Создание федеральных округов привело к образованию нового надрегионального уровня власти. С укреплением властной вертикали в масштабах страны губернаторы отчасти утратили контроль над федеральными, в том числе силовыми, структурами, деятельность которых отныне координируется полномочными представителями президента в округах. Появился законный механизм отрешения всенародно избранных губернаторов от должности - институт федерального вмешательства.

В России началось серьезное перераспределение власти в пользу федерального центра. Нынешние изменения в региональной власти можно определить формулой "рецентрализация по Путину", в отличие от децентрализации, которая характеризовала ельцинскую эпоху.³⁸ Однако, невзирая на все попытки Москвы снизить уровень политического и экономического влияния региональных лидеров, региональное пространство продолжает определяться силой губернаторской власти. Этому есть несколько объяснений:

— благодаря наличию формальной власти губернатор и члены его команды формируют сеть неформальных связей и отношений с представителями элит, что позволяет им мобилизовать и использовать этот социальный капитал, минуя формальные процедуры;

— губернатор влияет не только на свою команду. В некоторых регионах он имеет существенное формальное и неформальное влияние на законодательную власть, на деятельность федеральных структур в регионе, а также на судебную и прокурорскую власть. Не следует забывать, что лидеры всех ветвей власти достигли своих властных высот, живя и действуя в замкнутом региональном пространстве, что позволяет губернатору вести себя гибко и адаптировать многие ситуации "под себя", опираясь прежде всего на неформальный потенциал связей и отношений с этими людьми;

— во многих регионах доминирующей продолжает оставаться моноцентричная модель власти, распространяющаяся как на отношения губернатора с членами его команды, так и на его взаимодействие с другими ветвями и центрами власти. А это означает, что все стратегические, информационные, финансовые, кадровые по токи концентрируются в одних руках — в руках губернатора, и без его контроля не решается ни один стратегически важный вопрос

жизни региона;

— особенностью местных элит является жесткая иерархичность, ориентация на персоны. Это определяет стиль поведения, при котором они ориентируются скорее на первое лицо власти в

регионе, чем на другие политические институты, усиливая тем самым власть губернатора. Это предопределяет клановый характер этих отношений;

— крупные экономические акторы, все более активно заявляющие о своем участии в политической жизни региона, в известном смысле остаются зависимыми от губернатора. В ситуации, когда конкуренция между экономическими субъектами нарастает, стратегию "разделения сфер влияния" крупного бизнеса невозможно реализовать без опоры на регионального руководителя, который становится главным арбитром в спорах;

— оставаясь координатором политических процессов в регионе, обладая серьезным административным ресурсом, губернатор способен поляризовать или нейтрализовать политическое пространство региона. А это означает, что политическая стабильность в регионе является производной от линии поведения, избранной региональным лидером;

— многие информационные акторы в регионе, несмотря на постепенно меняющийся тип отношений между властью и средствами массовой информации, продолжают оставаться частично зависимыми от финансовых вливаний со стороны областной администрации и аппарата губернатора. Недаром департаменты, работающие с прессой и информацией, традиционно относятся к аппарату губернатора и весьма гибко реагируют на состояние медийного рынка. Далеко не во всех регионах информационное пространство контролируется губернатором и его командой, частично этот контроль переходит к крупным экономическим акторам, но наиболее популярные издания и телеканалы, как правило, прямо или косвенно поддерживаются губернатором, что сохраняет за ним возможности влияния на население региона.

Федеральный центр может отчасти ослабить формальные инструменты власти и каналы влияния губернатора, но не способен в полном объеме воздействовать на систему неформальных связей, которые во многом определяют политический процесс в регионе. Как справедливо пишет саратовский социолог Сергей Барзилов, "губернаторская власть или институт губернаторской власти распространяется на все уровни политических отношений, придает им определенную целостность и законченность. Эта власть постепенно обретает черты самодостаточности, системности, что вносит существенные коррективы в механизмы разделения властей в провинции. Власть губернатора, полномочия и права его аппарата и непосредственного окружения обусловливают существенные изменения в организации регионального политического пространства, тем самым усложняется механизм функционирования местного политического сообщества".³⁹ Эти соображения согласуются с мнением некоторых аналитиков о том, что в 1990-е годы в России была выстроена вертикаль власти, но, в отличие от сегодняшнего дня, она была не президентской, а губернаторской. Известная стабилизация губернаторской власти имеет две стороны: с одной — это позитивный процесс, свидетельствующий об известной стабильности властных систем в регионе. С другой если уровень стабильности слишком высок, это начинает угрожать жизнедеятельности региональной системы: "Чрезмерно высокая степень стабильности предполагает жесткую сопротивляемость изменениям — как вне, так и внутри системы. Оборотная сторона этой качественной характеристики — ослабленная способность адаптироваться к меняющимся условиям существования, что в итоге ведет к гибели", - отмечает А.А.Галкин.⁴⁰

Обращает на себя внимание тот факт, что регионы с хорошим фоном социально-экономического развития и сильной губернаторской властью тяготеют к полицентричной модели. Хотя так называть ее можно лишь условно, поскольку финансовые потоки все равно контролируются губернатором и редко делегируются другим членам команды.

Переход от прямых выборов региональных глав к механизму их фактического назначения зачастую рассматривается экспертами как самая значимая и наиболее спорная реформа, осуществленная В. В. Путиным за восемь лет его правления. После передачи власти в стране преемнику именно эта реформа в первую очередь была поставлена под сомнение региональными лидерами, а также рядом других политических сил. По результатам опроса «Левада-центра» в конце 2008 г., 63% россиян так или иначе одобряли идею возвращения к механизму прямых выборов глав субъектов РФ, а против выступили лишь 19% опрошенных.⁴¹ Последовавший в начале 2009 г. переход к выдвижению кандидатов на пост главы субъекта РФ от политической партии, победившей на выборах в региональную легислатуру, отразил признание федеральным центром возможности изменения порядка наделения губернаторов полномочиями, хотя в условиях доминирования «Единой России» и принятия кадровых решений федеральным, а не региональным руководством партии сама эта реформа по существу ничего не меняет.

Выстроенная в эпоху Путина «вертикаль власти» и осуществленная централизация процесса управления не сняли проблему взаимодействия федеральной и региональных элит, а лишь изменили форму протекания возникающих в этих рамках конфликтов и механизмы их разрешения. Более того, принципиально политический потенциал и возможности региональных элит не уменьшились.⁴² Для подтверждения или опровержения данной гипотезы следовало бы осуществить анализ тенденций взаимодействия с региональными элитными сообществами тех глав субъектов РФ, которые в настоящее время являются прямыми ставленниками федерального центра. Проблема «первого лица» остается наиболее значимой для региональных элит, начиная с их зарождения в советские времена.⁴³

Губернаторская власть или «власть первого лица» распространяется на все уровни политических отношений, придает им определенную целостность и законченность. Эта власть постепенно обретает черты самодостаточности, самоценности, системности, что вносит существенные коррективы в механизм разделения властей в регионах. Власть губернатора, полномочия и права его аппарата и непосредственного окружения обусловливают существенные изменения в организации регионального политического пространства, тем самым усложняется механизм функционирования местного политического сообщества.

Под системой губернаторской власти мы понимаем способность регионального лидера, его аппарата и окружения контролировать и направлять социально-экономические и политические процессы на местах независимо от федеральной власти и с опорой на провинциальный социум, на местную административную и интеллектуальную элиту. Система складывается из двух компонентов: а) институциональной подсистемы (аппарат губернатора); б) общностно-клановой подсистемы (окружение губернатора, агенты влияния в аппарате). В рамках институциональной подсистемы реализует свои функции и социальные ожидания часть местной элиты, приближенной к губернатору. В общностно-клановой подсистеме действуют субъекты, связанные с бизнесом и составляющие социальную базу губернаторской власти и ее несущую конструкцию.

Через дифференциацию губернаторской власти на институциональную и общностно-клановую подсистемы она более или менее органично вписывается в сложившуюся систему региональной политики и отношений власти и населения. Через губернаторскую власть провинциальная элита пытается получить новый кредит доверия от провинциального общества. Она доминирует над региональным политическим пространством, практически ни за что не отвечает перед населением, все контролирует и по всем вопросам выступает арбитром. Полномочия практически ничем не ограничены при ограниченности ответственности перед населением.

Однако, данная позиция чревата серьезными социально-политическими осложнениями в настоящем и особенно в будущем. При постоянной смене членов местных правительств, кадровой перетряске на всех уровнях социальные провалы и неудачи в социально-экономическом курсе общественное мнение все более ассоциирует с губернатором и его командой, которая постоянно на виду и на слуху. Для губернатора как арбитра в непростых отношениях местной власти и общества громоотводом в основном является исполнительная власть. Для общества в отношениях между ветвями местной власти таким громоотводом является губернаторская команда.

На наш взгляд, можно выделить несколько типов губернаторской власти:⁴⁴

1. Смешанный тип, при котором губернатор как главное должностное лицо субъекта Федерации одновременно является главой исполнительной власти - председателем местного правительства. Это наименее зрелая и системная институциальная модификация губернаторства, не имеющая под собой сравнительно развитой и организованной номенклатурно-клановой базы. Данный тип характерен для малоустойчивых местных политических режимов, не контролирующих, как правило, местные экономические и финансовые ресурсы. Смешан ный тип является переходным вариантом между различными типами губернаторской власти, когда в условиях перехода складывается социально-политическая нестабильность и всю полноту власти берет в этих случаях губернатор.

2. Авторитарный тип характерен для сравнительно упрочившихся политических режимов, когда губернатор как бы находится над законодательной, исполнительной и судебной властями, являясь своего рода арбитром и сосредоточием интересов местных номенклатурных кланов. Это не собственно арбитр между ветвями власти, а контролирующая инстанция между клановыми группировками, организованными через данные ветви власти. Основной сферой интересов губернатора в данном случае является кадровая политика, идеологическая работа и обеспечение региональной социальной безопасности. При авторитарном типе губернаторства местный лидер претендует на роль общефедерального политика.

3. Лоббистский тип присущ регионам с неустоявшейся политической и экономической ситуацией, для которой характерно социальное противостояние различных кланов или территориальных группировок административной номенклатуры и бюрократии. Губернатор в данном случае отражает интересы одной из противоборствующих сторон. Лоббистский тип характерен для ситуаций, связанных со сменой губернатора, когда бывшая клановая группировка находится в конфронтации с победившей на выборах группировкой.

4. Популистский тип обусловлен попытками команды губернатора заработать политический капитал на массовом социальном недовольстве местного социума своим материальным положением. Популизм преследует цель направить массовое недовольство либо против федерального центра, либо против руководителей тех производств, на которых не выплачивается заработная плата. Данный тип имеет сравнительно ограниченное применение и реализуется обычно в сочетании с другими типами. Его использование свидетельствует об ограниченности социальных и экономических возможностей для маневрирования местной власти, о неразвитости системы обработки общественного мнения и одновременно о существенном характере оппозиционных настроений в провинциальном обществе.

5. Партийно-харизматический тип свойственен регионам, переживающим вышеотмеченные типы. В данном случае губернатор является не только местным политическим лидером или политиком, претендующим на общероссийский масштаб, а реально выступает одним из руководителей какого-либо федерального политического блока или движения. Статус и полномочия губернатора являются в основном условием и механизмом мобилизации населения на его поддержку на общероссийском уровне. Губернаторство в данном случае играет вспомогательную роль и рассматривается командой местного лидера как временное условие и стартовые возможности для продвижения по политической вертикали.

6. Мобилизационный тип складывается, когда существуют реальные возможности для продвижения на один из высших государственных постов. Это партийно-харизматический тип в действии, являющийся наиболее полным и системным выражением губернаторских устремлений. Мобилизационный тип характеризуется командной политической игрой региональной элиты и экономических кланов. Данный тип решает групповые задачи элиты и кланов не столько на местном, сколько на общефедеральном уровне.⁴⁵

В зависимости от типа губернаторской власти решаются взаимоотношения между ветвями власти не в формально-правовом отношении, а в реальном функционировании региональной политики. Тем не менее в рамках всех отмеченных типов реализуются и те же принципы взаимодействия властных отношений.

В контексте нашего исследования нам необходимо отметить, что для Калининградской области характерен смешанный тип губернаторской власти. Лидер Калининградской области Н. Н. Цуканов одновременно является главой исполнительной власти - председателем местного правительства. Как мы отметили, смешанный тип является переходным вариантом между различными типами губернаторской власти, когда в условиях перехода складывается социально-политическая нестабильность и всю полноту власти берет в этих случаях губернатор.