Глава 7. Налоговое администрирование и контроль
7.1. Налоговое администрирование
Являясь частью процесса управления, администрирование имеет не только общие с ним свойства, но и особенные, отличительные черты. Особенность администрирования заключается в том, во-первых, что это управление, осуществляемое по форме, т.е. управление системой организации отношений между налогоплательщиками и налоговой администрацией в лице в первую очередь налоговых органов. Это управление соблюдением внешних форм данных отношений, установленных законом и находящих свое выражение в совокупности норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную технологию налоговых отношений, меры ответственности за нарушение налогового законодательства, полномочия налоговых органов.
Воздействуя на соблюдение налогового законодательства, налоговое администрирование имеет немаловажное значение в оценке действующей налоговой системы и выработке предложений по ее реформированию. Правительство получает от налоговых органов обширную информацию, анализ которой позволяет делать выводы об уровне эффективности проводимой налоговой политики.
Кроме того, налоговое администрирование обеспечивает реализацию налоговой политики государства.
Не каждое государство отличается отлаженной налоговой политикой и действенными механизмами ее реализации.
Сложность и жесткая централизация организации налогового администрирования оказывают разное влияние на экономические субъекты — налогоплательщиков, стимулируют их экономическое развитие при помощи комплекса разных методов.
Налоговое администрирование — это динамически развивающаяся система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики.
Налоговое администрирование основывается на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения используется органами власти и управления для придания налоговому механизму заданного законодательством направления и для координирования налоговых действий в изменяющихся экономических и политических условиях.
Налоговому администрированию присущи функции управления: планирование, учет, контроль и регулирование (рис. 1.).
Рис. 1. Функции налогового администрирования
Каждая из функций использует свои формы, способы и приемы достижения поставленных перед нею задач, т.е. свой инструментарий. Рассмотрим эти функции.
Налоговое планирование может быть текущим (тактическим) и на более отдаленную перспективу (стратегическим или налоговым прогнозированием). Целью налогового планирования является обеспечение потребностей бюджета (путем определения объема изъятия финансовых ресурсов по плательщикам налогов), а также оптимизация налогового регулирования и налогового контроля.
Основная задача налогового планирования — обеспечить качественные и количественные параметры заданий по формированию доходной части бюджетов.
В теории и практике налогового планирования выделяют следующие виды налогового планирования: стратегическое и текущее. Стратегическое планирование в системе налогового администрирования есть не что иное, как прогнозирование, главной целью которого являются прогноз и оценка налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджеты всех уровней. Текущее планирование (оперативное и краткосрочное) в системе налогового администрирования позволяет решать более конкретные задачи.
Исходной составляющей налогового планирования является определение налоговой базы для каждого вида налога на федеральном уровне и в региональном разрезе. Региональное налоговое планирование, в свою очередь, основано на результатах анализа исполнения текущих налоговых обязательств и прогноза макроэкономической ситуации в регионах.
Большое значение в планировании имеет достоверная оценка поступлений налогов до конца текущего периода (месяца, квартала, полугодия, года), которая проводится на основе сопоставимых фактических данных.
Краткосрочное планирование осуществляется на очередной календарный год исходя из параметров социально-экономического развития страны и субъектов РФ. Эти показатели не разрабатываются, а критически оцениваются налоговыми органами. Результаты прогнозов сопоставляются со статистическими и оперативными данными в ретроспективе, что позволяет отбирать наиболее вероятные сценарии на будущее. Планирование поступлений налогов и сборов на текущий год имеет особое значение для выполнения налоговыми органами установленных заданий.
Разработка и доведение до налоговых органов по субъектам РФ индикативных показателей (заданий) по мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему осуществляется по периодам: год, квартал, месяц.
Для оценки и прогноза (планирования) налоговых поступлений проводят всесторонний и многофакторный анализ данных о налоговой базе, поступлениях в бюджетную систему, а также анализ тенденций социально-экономического развития. Такое требование относится ко всем без исключения налоговым платежам.
Оценка и прогнозирование налогового потенциала позволяют совершенствовать процессы планирования налоговых поступлений на различных уровнях бюджетной системы, выявлять и сравнивать налоговые возможности и уровень налоговой активности регионов и тем самым могут характеризовать социально-экономическое развитие субъектов РФ.
Учет обеспечивает систему налогового администрирования учетно-аналитической и оперативной информацией, характеризующей состояние и динамику учета налогоплательщиков, полноту и своевременность поступающих налогов и сборов, финансовое положение налоговых органов и возможности потенциального роста налогооблагаемой базы каждого из налогов, уплачиваемых налогоплательщиками.
Учет формирует информацию не только для пользователей всех уровней налогового администрирования (внутренних пользователей), но также для правительственных органов и других властных структур, системных аналитиков, иностранных инвесторов и т. д. (внешних пользователей). На основе такой информации осуществляется принятие решений и оценка адекватности принятых управленческих решений в системе налогового администрирования.
Формирование учетной информации в системе налогового администрирования происходит под влиянием налоговых отношений, которые возникают в процессе: взаимодействия субъектов между собой; взаимодействия субъектов с налоговыми инспекциями при регистрации в качестве налогоплательщиков; представления бухгалтерской и налоговой отчетности; проверок деятельности субъектов; реструктуризации задолженности по налогам и налоговым платежам; ликвидации субъектов и др.
Учет в системе налогового администрирования является «преобразователем» внешней информации.
Не следует упускать из виду требование достоверности информации, ибо достоверность в системе бухгалтерского учета котируется как одна из важнейших качественных характеристик бухгалтерской информации.
Соответствие входящей информации требованию достоверности особенно важно при оценке формирования налогооблагаемой базы налогоплательщика.
Налогооблагаемая база — дифференцированный показатель. Его можно определять под каждый вид налога. Налогооблагаемой базы для всех налогов одновременно не существует ни в отечественной, ни в зарубежной практике учета и налогообложения. Однако применительно к отдельным группам налогов можно использовать одну налогооблагаемую базу. Например, для исчисления единого социального налога.
Самым сложным в бухгалтерской практике организации-налогоплательщика является формирование налогооблагаемой прибыли как в бухгалтерском, так и в налоговом учете.
Информация, формируемая в аналитическом бухгалтерском учете и соответствующая критериям формирования налогооблагаемой базы по налогу на прибыль (независимо от того, организован или не организован отдельный налоговый учет в соответствии с гл. 25 НК у налогоплательщика) является сложноорганизованной системой показателей. Эта система показателей, в свою очередь, является внешней, входящей информацией для учета в системе налогового администрирования.
В процессе преобразования такой информации через систему оперативного учета и внутренней отчетности налогового органа можно получить результирующую информацию, помогающую реализовать функции налогового администрирования.
Кроме упомянутой выше внешней информации в системе налогового администрирования подлежит преобразованию, анализу и интерпретации и другая учетная информация;
получаемая от иных субъектов управления (статистическая, оперативная, контрольная, аналитическая и др.);
внутренняя, формируемая в оперативно-бухгалтерском учете и внутренней отчетности ИФНС, УФНС.
Таким образом, учет является одной из основных функций налогового администрирования, его цель — информационное обеспечение всех уровней управления достоверной учетно-аналитической информацией.
Необходимым условием эффективного налогового администрирования является налоговый контроль.
Основная цель налогового контроля — противодействие уходу от налогов, обеспечение устойчивого поступления бюджетных доходов.
Можно выделить следующие основные формы налогового контроля: контроль за своевременным поступлением платежей; камеральные налоговые проверки; выездные налоговые проверки; реализация материалов налоговых проверок; контроль за реализацией материалов проверок и уплатой начисленных финансовых санкций и административных штрафов и др.
В соответствии со ст. 82 НК РФ налоговые органы могут проводить контроль не только в форме налоговых проверок, указанных выше, но и в форме: получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов; проверки данных учета и отчетности; осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли) и др.
В качестве субъектов налогового контроля выступают Федеральная налоговая служба Российской Федерации и ее территориальные органы, а также в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, — таможенные органы и органы Министерства внутренних дел.
Объектами налогового контроля являются налогоплательщики, а также реализация налоговых отношений между государством и плательщиками налогов и сборов.
Целью налогового регулирования является достижение равновесия общественных, корпоративных и личных экономических интересов участников налоговых правоотношений. Налоговое регулирование преследует интересы государства в бюджетно-налоговой сфере деятельности, т. е. направлено на максимальное финансовое обеспечение общественных интересов. В качестве форм налогового регулирования можно назвать: систему налогового стимулирования; оптимизацию налоговых ставок; систему налоговых льгот и меры санкционного действия.
Система налогового стимулирования предполагает:
изменение сроков уплаты налога и сбора, а также пени;
предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налога;
предоставление налогового кредита или инвестиционного налогового кредита.
Следует отметить, что оптимизация налоговых ставок занимает особое место в налоговом регулировании. Целью оптимизации налоговых ставок является достижение относительного равновесия между налоговыми функциями — фискальной и регулирующей.
Оптимальное соотношение перечисленных методов и форм налогового стимулирования обеспечивает результативность налоговой политики государства.
Контрольные вопросы:
Дайте определение понятию налогового администрирование?
Какова главная цель налогового администрирования?
Назовите функции налогового администрирования.
Дайте характеристику планированию. В чем заключается его цель?
Какие задачи выполняет учет в системе налогового администрирования?