Б.Х.АЛИЕВ, Р.Г.СОМОЕВ, З.К.ДЖАФАРОВА - Основы налогового администрирования

стороны, налоговые органы контролируют поведение налогоплательщиков и налоговых агентов при исчислении и уплате налогов, пользуясь правами, учитывая обязанности и права налогоплательщиков. Таким образом, содержание налогового администрирования состоит в том, что оно использует все элементы налоговой системы, являясь внутренним фактором ее развития.

Содержание налогового администрирования составляет деятельность уполномоченных органов управления в налоговой сфере, направленную на исполнение налогового законодательства, обеспечивающую эффективность функционирования налоговой системы и включающую:

1)контроль соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками (плательщиками сборов) – центральный элемент налогового администрирования;

2)контроль за реализацией и исполнения налогового законодательства налоговыми органами, который включает в себя внутриведомственный контроль и налоговый аудит как формы досудебного разрешения налоговых споров налогоплательщиков с налоговыми органами;

3)организационное, методическое и аналитическое обеспечение контрольной деятельности. Сюда входят:

определение структуры и функциональных обязанностей (иерархия) различных уровней налоговых органов;

разработка форм и содержания отчетности налогоплательщиков по налоговым платежам;

процедуры представления, обработки и проверки налоговой отчетности налогоплательщиков;

порядок регулирования уплаты налоговых платежей (предоставление отсрочек и рассрочек) и применения налоговых санкций;

планирование и прогнозирование налоговых платежей;

4)анализ поступлений налоговых платежей в бюджетную систему страны;

5)оперативное реагирование на различные изменения в сфере налогов и сборов;

6)совершенствование действующих норм налогового законодательства, применяемых методов контроля.

Важнейшими условиями повышения качества налогового администрирования выступают:

11

совершенствование организационной структуры налоговых органов, укрепление их материально-технической базы;

использование новых технологий контрольной работы;

изменение концепции взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков;

совершенствование методов взаимодействия и координации налоговых органов с другими органами налогового администрирования.

Термин «налоговое администрирование» с экономической точки зрения раскрывается с двух сторон. Во-первых, это система органов управления в налоговой сфере. Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства. Таким образом, налоговое администрирование фактически означает управление налоговой системой, является процессом управления налоговым производством, реализуемый налоговыми и иными органами, обладающими определенными властным полномочиями в отношении налогоплательщиков и плательщиков сборов. Следовательно, к признакам налогового администрирования как научного понятия относятся: предмет (налоговое производство); субъект (налоговые администрации); объект (процесс управления налоговым производством).

Механизм налогового администрирования состоит из свода законодательных, подзаконных и инструктивных правил поведения каждого участника налоговых правоотношений.

Налоговое администрирование – это особая сфера деятельности государства, перед которой стоят следующие задачи:

1)прогнозирование объемов налоговых поступлений на среднесрочную перспективу;

2)разработка новых концепций в сфере налогового производства, способствующих развитию бизнеса без ущерба для государственных социальных программ;

3)контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и сборов.

Цель налогового администрирования – обеспечение наиболее эффективного функционирования налогового производства при помощи налогового механизма и системы налоговых органов.

12

Таким образом, налоговое администрирование можно определить как управленческую деятельность государства, муниципальных и иных властных органов по налоговому планированию, формированию и совершенствованию налоговой системы, контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах, прав и обязанностей участников налоговых правоотношений, учету и анализу в налоговой сфере.

На современном этапе усиливается значение налогового администрирования как вида государственной деятельности. Для налогоплательщиков стали открытыми и прозрачными цели, задачи, отчеты о деятельности ФНС РФ, увеличены электронные услуги для налогоплательщиков, внедрена система АИС «Налог – 3» с единой налоговой базой по всей РФ.

1.2. Принципы, формы и методы налогового администрирования

Для проведения эффективной финансово-экономической политики государству необходимо иметь систему налогового администрирования, механизм которой надежно обеспечивал бы налоговые поступления в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды.

Эффективность системы налогового администрирования определяется основными принципами, на которых она базируется. К принципам налогового администрирования относят:

1)единство системы налогового администрирования. Элементы налогового администрирования, порядок их применения должны быть едиными для всех звеньев хозяйственной системы общества и на всех территориях страны. Не допускается использование собственных методов налогового администрирования в отдельных регионах;

2)ясность системы налогового администрирования для налогоплательщиков. Излишнее усложнение администрирования приводит к снижению уровня взаимопониманий между должностными лицами налоговых органов и налогоплательщиками и, как следствие, делает налоговое администрирование менее эффективным;

3)прозрачность системы администрирования налогов. Налоговая система должна служить на благо общества. Поэтому действия

13

государства в рамках налогового администрирования должны подвергаться периодическому контролю и быть известны обществу;

4)экономичность налогового администрирования. Затраты государства по содержанию налогового аппарата должны быть как можно меньше в сравнении с суммами уплачиваемых налогов;

5)гибкость системы. Возможность быстро реагировать на макроэкономические перемены в стране;

6)комплексность применения методов налогового администрирования. Только применение всех способов администрирования налогов позволяет эффективно контролировать исчисление и уплату налогов;

7)стабильность системы. Изменения в налоговом администрировании должны происходить только в необходимых случаях. Частая модернизация системы налогового администрирования приводит

кхаосу в налоговых правоотношениях, который наблюдается как в отношениях между налогоплательщиками, так и непосредственно между звеньями налоговых органов.

Процесс налогового администрирования реализуется в различных формах, к которым можно отнести:

1)учет налогоплательщиков и объектов, подлежащих налогообложению, и т.п.

2)налоговый контроль, который осуществляется в основном в виде камеральных и выездных налоговых проверок;

3)налоговое стимулирование в виде применения различных видов налоговых льгот, возврата и зачета сумм излишне уплаченных или излишне взысканных налогов, сборов, пеней и штрафов;

4)налоговое воздействие в виде привлечения к ответственности лиц, нарушающих налоговое законодательство.

В ходе осуществления налогового администрирования государственные органы используют различные методы налогового администрирования, которые позволяют государству реализовывать функции налогового администрирования. Методы взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков могут быть достаточно разнообразными, но укрупнено можно выделить три основных типа – методы стимулирования, регулирования и принуждения.

Стимулирующие методы обеспечивают и стимулируют правомерную деятельность налогоплательщика по исполнению налоговых обязательств: налоговые льготы, изменение сроков уплаты налогов, договора поручительства, залог имущества, налоговые вычеты и т.д.

14

В рамках методов регулирования осуществляются налоговый учет, выездные и камеральные налоговые проверки и т.д. Данные методы направлены на предупреждение и пресечение неправомерной деятельности налогоплательщика.

Методы административного принуждения применяются исключительно к налогоплательщикам, нарушающим законодательство о налогах и сборах. К таким методам относятся: штрафы, пени, арест имущества налогоплательщика, приостановление операций по его счетам и т. п.

1.3. Задачи и функции налогового администрирования

Налоговое администрирование как любая экономическая категория обладает рядом функциональных особенностей. Через функции налогового администрирования налоговые органы осуществляют воздействие на налоговые отношения с другими субъектами этих отношений и тем самым создают условия для предотвращения возможных угроз налоговой безопасности и снижения потенциально возможных налоговых рисков.

Каждая функция налогового администрирования означает широкое осуществление задач, попадающих в поле воздействия функции; в ее арсенале есть достаточно широкий набор инструментов, способствующий решению задач по созданию благоприятных условий для обеспечения налоговой безопасности. Рассмотрим эти инструменты.

Налоговое планирование – особый элемент системы выработки и принятия решений. Под налоговым планированием понимается для хозяйствующего субъекта оптимизация налоговых обязательств, а для государства - максимизация поступлений в казну.

Рисунок 2 - Функции налогового администрирования

15

Цель налогового планирования — обеспечить потребности бюджета и оптимизировать налоговое регулирование и контроль. Задачи налогового планирования: обеспечить качественные и количественные параметры заданий по формированию доходной части бюджета, оценить налоговый потенциал региона, утвердить бюджет по налогам, разработать контрольные задания по пополнению бюджетов различных уровней, определить долевое распределение налоговых ставок.

Налоговое планирование — составная часть налогового процесса, представляющая собой деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и налогоплательщиков налогов по определению на заданный временной период, экономически обоснованного поступления налогов в соответствующий бюджет, а также объема налогов, подлежащих уплате конкретный плательщиком налогов. (96, с.332).

В системе налогового администрирования налоговое планирование в целом обусловлено необходимостью формирования налоговых доходов бюджета на каждый предстоящий период и на стратегическую перспективу.

Налоговое планирование регулируется не только налоговым, но

ибюджетным законодательством, конкретные области планирования

ипрогнозирования законодательно закреплены за налоговой сферой еще в 1995 г. Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» № 115-ФЗ и поддерживаются в настоящее время действующими федеральными законами, в том числе Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Области планирования и прогнозирования в налоговой сфере предусматривают долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное государственное планирование, и прогнозирование. При планировании налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы страны включается ряд показателей, среди которых анализ и определение налоговых баз в разрезе отдельных налогов и сборов; динамика поступления налогов и сборов за ряд предшествующих плановому периоду лет; расчет уровней собираемости налогов и сборов; определение объемов выпадающих доходов; анализ и оценка задолженности по налоговым платежам; оценка результатов изменения налогового законодательства и др.

16

Налоговое планирование, обусловленное направлениями и задачами государственной налоговой политики по формированию налоговых планов (бюджетов) на предстоящий финансовый год и на перспективу, осуществляется на государственном, региональном и местном уровнях. Область прогнозов налоговых доходов формируется с разными временными интервалами на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу: долгосрочные прогнозы разрабатываются, как правило, раз в пять лет и на десятилетний период; среднесрочные прогнозы на период от трех до пяти лет с обязательным внесением ежегодных корректировок; краткосрочные прогнозы устанавливаются с горизонтом планирования в один год.

Инструментами планирования и прогнозирования, используемыми для обеспечения налоговой безопасности, следует считать: оценку налогового потенциала по уровням бюджетной системы и постоянный ее мониторинг; планирование объема налоговых поступлений в бюджеты всех уровней на основе проводимой аналитической работы налоговых органов, предусматривающей анализ и оценку налоговых баз по администрируемым налогам и сборам, выявление налоговых рисков, связанных с потерей налоговой базы под влиянием разных факторов; планирование мероприятий (направленных на сохранение совокупной налоговой базы) по результатам оценки: собираемости администрируемых налогов и сборов; объемов выпадающих доходов; а также задолженности (недоимки) по видам налогов, категориям налогоплательщиков, отраслям и отдельным территориям; уточнение краткосрочных плановых заданий по налоговым поступлениям в бюджеты всех уровней, необходимое для решения главной фискальной задачи — обеспечения налоговыми доходами бюджета государства, его регионов и муниципальных образований; и др.

Существенный арсенал методов планирования включают все временные горизонты: текущего, оперативного и перспективного планирования.

Текущее планирование (оперативное и краткосрочное) в системе налогового администрирования позволяет решать более конкретные задачи:

-определение налоговой базы по видам налогов и сборов;

-расчет объемов доходов и определение уровней собираемости конкретных налогов и сборов;

-оценка состояния налоговой задолженности (недоимки) по видам налогов, субъектам – налогоплательщикам, отраслям, регионам.

17

В настоящее время налоговые администрации применяют прогрессивные методы планирования и прогнозирования структуры налогового потенциала, а также способы расчета и разложения совокупной налоговой нагрузки по индивидуальным плательщикам, предприятиям, отраслям и территориям. Наибольшее распространение в практике налогового планирование получили трендовый и экспертный методы.

Метод тренда или экстраполяции (продолжения в будущем тех тенденций, которые сложились в прошлом), основывается на информации о поступлении конкретных налогов и сборов за определенный предыдущий период, об объемах выпадающих доходов, о состоянии задолженности по налоговым платежам, тенденций развития налогооблагаемой базы, структуры налогоплательщиков и т. д.

Экспертный метод разработки прогнозных оценок используется для расчетов возможного поступления конкретных налогов и сборов. Экспертным методом определяют налоговые базы по каждому налогу и сбору, проводят мониторинг динамики их поступления за несколько периодов, проводят расчеты уровней собираемости налогов и сборов, объемов выпадающих доходов, оценивают состояние задолженности по налоговым платежам.

Исходной составляющей налогового планирования является определение налоговой базы для каждого вида налога на федеральном уровне и в региональном разрезе. Региональное налоговое планирование, в свою очередь, основано на результатах анализа исполнения текущих налоговых обязательств и прогноза макроэкономической ситуации в регионах.

Большое значение в планировании имеет достоверная оценка поступлений налогов до конца текущего периода (месяца, квартала, полугодия, года), которая проводится на основе сопоставимости фактических данных.

Краткосрочное планирование осуществляется на очередной календарный год исходя из параметров социально-экономического развития страны и субъектов РФ. Результаты прогнозов сопоставляются со статистическими и оперативными данными в ретроспективе, что позволяет отбирать наиболее вероятные сценарии на будущее.

Для оценки и прогноза налоговых поступлений отдельных территорий проводят всесторонний и многофакторный анализ данных о налоговой базе, поступления в бюджетную систему, а также анализ тенденций социально-экономического развития. Совокупность пока-

18

зателей для такого анализа берется из статистических данных, среди которых отдельно следует отметить ежегодно формируемый в собственной информационной системе (ПАК «Аналитика») ФНС России для каждого субъекта РФ документ «Налоговый паспорт субъекта РФ», содержащий многоаспектную налоговую информацию.

Таким образом, налоговое планирование обеспечивает: оценку налогового потенциала; прогнозирование объемов налоговых поступлений; утверждение бюджета по налогам; определение долевого распределения ставок и льгот.

Проблема прозрачности и обмена информацией, как уже было отмечено ранее, важна на всех уровнях налогового администрирования. Налоговое мошенничество и уклонение от уплаты налогов со стороны отдельных налогоплательщиков ведет к искажению учетной и статистической информации, ситуации на внутреннем и внешних рынках, переложению налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков. Искажение информации, используемой налоговыми органами для формирования собственной отчетности, может повлиять на оценку налогового потенциала отдельного региона, на формирование прогнозных макроэкономических значений на уровне государственного планирования.

Налоговый учет обеспечивает систему налогового администрирования учетно–аналитической и оперативной информацией, характеризующей состояние и динамику учета налогоплательщиков, полноту и своевременность поступающих налогов и сборов, финансовое положение налоговых органов и возможности потенциального роста налогооблагаемой базы каждого из налогов, уплачиваемых налогоплательщиками. Учет представляет собой систему сбора, фиксации и обработки информации о налогоплательщиках, уплачиваемых ими налогов в рамках применяемых налоговых режимов, необходимой для правильного исчисления их налоговых обязательств и отражения их в системе налоговой отчетности. (71, с.97).

Основными задачами оперативно – налогового учета являются:

учет и регистрация налогоплательщиков;

прием и обработка налоговых деклараций и отчетности;

учет налоговых поступлений;

учет хозяйственной деятельности налогового органа;

бухгалтерский анализ и контроль;

отчетность.

19

Учетная информация в системе налогового администрирования формируется под влиянием налоговых отношений, которые возникают в процессе: взаимодействия субъектов с налоговыми инспекциями при регистрации в качестве налогоплательщиков; представления бухгалтерской и налоговой отчетности; проверок деятельности субъектов; ликвидации субъектов и др.

В рамках автоматизированной информационной системы АИС «Налог – 3», в налоговой службе функционируют автоматизированные рабочие места налоговых работников по: учету налогов, обеспечению оперативного учета поступления налогов и других платежей в бюджет, ведению карточек расчетов с бюджетом (РСБ) плательщиков, снабжению справочной информацией по всем предприятиям и организациям – плательщиков, находящихся на территории региона, и составлению отчетности.

По каждому налогоплательщику и по каждому уплачиваемому им налогу учет ведется раздельно. При этом карточки РСБ по соответствующим налогам открываются по каждому месту учета налогоплательщика, т. е. по месту нахождения организации, по месту нахождения ее филиала или представительства, по месту жительства физического лица, по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению.

Кроме формирования системы данных для внутренней отчетности налоговых органов, в системе налогового администрирования осуществляется учет финансово-хозяйственной деятельности самих налоговых органов. Рациональность ведения такого учета связана с контролем за использованием бюджетных средств на содержание налоговых органов. Оценка деятельности налоговых администраций, проводимая на основе представленных в ее отчетности данных, используется как защитная система против рисков деятельности налоговых органов, их коррумпированности.

Налоговые органы, реализующие государственные услуги налогоплательщика, выполняют виды работ, определенных «Единым стандартом обслуживания налогоплательщиков» (приказ ФНС России от 5 октября 2010 г. № ММВ-7-10- 478@), включающие:

•регистрацию и учет налогоплательщиков;

•прием, регистрацию налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской отчетности и других документов, предоставление информации налогоплательщикам (выдача справок, ответов на запросы и др.);

20