38) Правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями и учреждениями.

Нормативная база

• Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

• "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016)

• Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.11.2015) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"

• Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 30.03.2016) "О некоммерческих организациях"

Специфика правового положения муниципальных предприятий и учреждений заключается в том, что, с одной стороны, они являются самостоятельными юридическими лицами (то есть субъект частного права), а с другой стороны, муниципальные предприятия и учреждения входят в состав муниципальной собственности и в этом смысле относятся к объектам права.

Указанная двойственность правовой природы муниципальных предприятий и учреждений определяет и все остальные особенности их правового регулирования.

Как субъекты права, муниципальные предприятия и учреждения обладают всеми установленными гражданским законодательством признаками юридического лица, в том числе наделяются обособленным имуществом, отвечают им по своим обязательствам, способны от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Вместе с тем ст. 48 ГК РФ относит муниципальные предприятия и учреждения к особой группе юридических лиц, не являющихся собственниками имущества, на базе которого они созданы. Закрепленное за муниципальными организациями имущество продолжает оставаться муниципальной собственностью и передается муниципальным организациям во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ, а именно — на вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 215, 294, 296). Таким образом, создаются гарантии более жесткого публичного контроля за движением муниципального имущества. Подобные нормы, в частности, призваны не допустить произвольного отчуждения (передачи) имущества из муниципальной собственности вопреки интересам местного сообщества.

С другой стороны, обособление предоставленного муниципальным организациям имущества и закрепление его за ними на вещных правах приводят к невозможности обращения на это имущество взыскания по долгам самих муниципальных образований, что отражено в ст. 126 ГК РФ. Согласно указанной статье муниципальное образование отвечает по своим обязательствам, принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Однако следует все же оговориться, что поскольку собственником имущества выступает муниципальное образование, то косвенно оно все же несет ответственность по обязательствам муниципальных предприятий, ведь в случае обращения взыскания на их имущество по собственным обязательствам предприятий муниципальное образование может лишиться части муниципальной собственности.

ГК содержит и обратную норму: муниципальное унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Для того чтобы подчеркнуть правосубъектность муниципальных предприятий и учреждений, их значительную самостоятельность в отношении закрепленного за ними имущества, законодатель вводит понятие муниципальной казны, которую составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Таким образом, не выбывая из состава муниципальной собственности, закрепленное за муниципальными организациями имущество не входит в муниципальную казну и, следовательно, не может быть объектом удовлетворения требований кредиторов самого муниципального образования, но в то же время это имущество гарантирует интересы кредиторов муниципальных организаций.

Не только имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, входит в состав муниципальной собственности, но и сами муниципальные организации, будучи субъектами гражданско-правовых отношений, также входят в состав собственности муниципальных образований, то есть одновременно выступают объектом права муниципальной собственности.

Специфика правового статуса муниципальных предприятий учреждений и как субъектов, и как объектов права муниципальной собственности заключается также в особенностях правового регулирования их создания, деятельности и прекращения, отношений с собственником и органами, его представляющими, совершения некоторых сделок, содержания прав на имущество.

Муниципальное унитарное предприятие и муниципальное учреждение создаются (и прекращаются) по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления. Пункт 4 ст. 51 ФЗ об общих принципах 2003 г. указывает на создание муниципальных предприятий и учреждений органами местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления по созданию муниципальных предприятий и учреждений относятся:

- определение целей, условий и порядка их деятельности,

- утверждение их уставов,

- назначение на должность и освобождение от должности руководителей, заслушивание отчетов об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Распределение полномочий между органами местного самоуправления в отношении создания и деятельности на территории муниципального образования муниципальных предприятий и учреждений определяется уставом и другими принятыми на его основе муниципальными правовыми актами. Федеральное законодательство в этом смысле закрепляет лишь исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления на определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об

установлении тарифов на их услуги. Как правило, представительные органы местного самоуправления принимают нормативные акты, представляющие соответствующие полномочия в отношении муниципальных организаций исполнительно-распорядительному органу - местной администрации или ее органам. Во многих муниципальных образованиях функции учредителя муниципальных организаций исполняют комитеты по управлению имуществом либо сами местные администрации. Иногда полномочия дробятся между различными исполнительными органами — например, местная администрация принимает решение о создании муниципального предприятия или учреждения, возлагая на свои отраслевые подразделения (как правило, комитеты по управлению имуществом) полномочия по утверждению уставов и передаче имущества из казны муниципального образования в хозяйственное ведение или опера-тивное управление создаваемого юридического лица.

Право муниципальных образований на занятие предпринимательской деятельностью путем создания муниципальных предприятий, учреждений вытекает из права на местное самоуправление и является одной из его гарантий. В то же время муниципальные образования могут заниматься предпринимательской деятельностью только в случаях, когда эта деятельность соответствует исходным задачам публичной власти, каковой и является местное самоуправление. Поскольку предпринимательская, коммерческая деятельность не является функцией публичной власти и может выступ, лишь как один из возможных и необходимых инструментов реализации исходных задач местного самоуправления, то муниципалы» образование, следовательно, имеет право создавать собственные предприятия только в целях решения вопросов местного значения. Юридически право муниципальных образований на создание хозяйствующих субъектов, как было указано, вытекает из ст. 124 ГК относящей муниципальные образования к участникам гражданских правоотношений со всеми правами и обязанностями, предусмотренными ГК РФ, и с изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами.

Можно выделить следующие основные особенности правового статуса муниципальных предприятий и учреждений:

1) муниципальные организации являются как объектами права муниципальной собственности, так и самостоятельными субъектами права с обособленным имуществом;

2) закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями имущество остается в составе муниципальной собственности, но не входит в состав муниципальной казны;

3) по общему правилу в отношении муниципальных организаций действует принцип исключения взаимной ответственности муниципальных образований и созданных ими юридических лиц;

4) муниципальные организации создаются, реорганизуются и прекращают свою деятельность по решению уполномоченных органов местного самоуправления, действующих от имени муниципального образования в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления;

5) муниципальные предприятия и учреждения обладают специальной правоспособностью, которая должна соответствовать решению вопросов местного значения и за пределы которой они не вправе выходить.