Доктрина сбалансированной избирательности: Косово vs южная Осетия и Абхазия?

Несмотря на «закрытие окна сецессии», проблемы с непризнанными государствами остаются и воспроизводятся во многих регионах. Понятно, что ни международное право, ни внешнеполитические стратегии ведущих государств не могут игнорировать эти ситуации. Компромисс между правовым универсализмом и политическим прагматизмом наиболее очевиден при анализе национальных стратегий. Посмотрим, как рефлексируется и обосновывается стратегия ведущей мировой державы, у которой есть более всего возможностей следовать ригидности международных правил, чем у какой-либо другой страны.

Мы читаем, что «Соединенные Штаты не имеют иного выбора как избегать ясных доктрин и ясных принципов, когда дело доходит до движений за самоопределение, так как это окажется бедственным для США — оказаться вовлеченными в далекие конфликты благодаря каким-то жестким принципам... Единственное исключение — защита прав человека и абсолютная невозможность терпеть геноцид... Политики должны оставлять свои формулировки по проблеме самоопределения достаточно неясными, так как невозможно артикулировать самоопределение эксплицитно и безотносительно контекста».¹⁹ И далее, «сецессия — есть легитимное осуществление самоопределения в некоторых случаях, особенно в ответ на серьезные и систематические нарушения прав человека, и когда возникшее в итоге образование оказывается экономически состоятельным. Таким образом, жесткое отрицание сецессии было бы легковесным (unsound) подходом, ... и право на сецессию не может каждый раз быть исключено только потому, что того требует принцип». Показателен итоговый вывод обсуждения проблемы на цитируемом «круглом столе»: «в общем, США должны быть озабочены не столько исходом этой борьбы [между государствами-носителями и сецессионистскими движениями], сколько средствами, которые используются; международная политическая стабильность скорее может быть поддержана фокусировкой на самом процессе, нежели упорством в попытке манипулировать событиями, дабы уместить их исход в заранее предрешенный результат».²⁰

Теперь вновь вернемся к нашим местным реалиям и их общемировому контексту. Дипломатический дискурс урегулирования в Абхазии и Южной Осетии наполнен мантрой «признания территориальной целостности и суверенитета Грузии». Именно этот акцент делается практически во всех международных messages по проблеме. Не столько нахождение компромисса между сторонами вконфликте, взаимоприемлемого решения противоречий, но признание «целостности Грузии» обозначено безусловной целью урегулирования. Политические, правовые и даже концептуальные возможности того, что эта целостность/суверенитет может иметь различные модальности, полноту, временную и функциональную развернутость, в такой акцентировке почти сознательно уничтожаются.

В таком «редукционистском», одномерном подходе прослеживаются идеологические мотивы, не связанные прямо с урегулированием в Грузии, но имеющие самое непосредственное отношение к тому, как развивается общая система, скажем так, международно-правовой и международно-политической артикуляции проблемы непризнанных государств, сецессии и самоопределения. Дело в том, что в актуальном международно-правовом и политическом фокусе этой проблемы, по крайней мере — в евроатлантическом фокусе, находятся сегодня одновременно несколько параллельных сюжетов, связанных с воспроизводством «сецессионистских конфликтов». То, каким образом организованы, распределены и сбалансированы акценты политико-правовых и идеологических стратегий ведущих конструкторов международной политико-правовой реальности между этими сюжетами показывает следующее: «вынужденные» — по целому перечню параметров — прецеденты в каком-либо одном случае должны быть таким образом отретушированы/откамуфлированы «общим подходом к другим случаям», чтобы вся система решений по рассматриваемой категории проблем оказалась относительно устойчивой и неизменной.

Система сбалансированной избирательности в «работе» международного права, институций/субъектов, его осуществляющих, развивается как неизбежно контекстуальное, политически обрамленное и нагруженное правоприменение. Прецеденты срабатывают здесь как инструменты общей стабилизации системы решений по проблеме «целостность vs самоопределение» и реализации иных, более фундаментальных интересов, нежели интересы отдельных «материнских» государств или, тем более, отдельных субъектов сецессии.

Какая такая экстренная возникла настоятельность в последние два-три года, чтобы конфликты в Грузии (по крайней мере, один из них) оказались of high-profile issue для международных политико-правовых институций именно в режиме акцентированного утверждения «территориальной целостности материнского государства» и соответствующих попыток эти конфликты разморозить. Ни по остроте противостояния между сторонами в конфликтах (в Южной Осетии — десять стабильности 1993–2003, когда не погиб ни один миротворец и ни один представитель сторон), ни по масштабности «очага нестабильности», конфликты в Грузии не могли рассчитывать на то, что станут объектом такой повышенной озабоченности международного сообщества и мировых держав.

Следует сказать, что некоторые западные эксперты оказываются вовлечены в увлекательную задачу по созданию мифа о «криминальных анклавах» в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье.²¹ Так Д. Линч полагает, что «постсоветские де факто государства... пронизаны преступностью. Они представляют сразу несколько внешних угроз ... и обречены на коллапс».²² Вводный тезис его книги — «решение по преодолению сложившегося статус-кво должно быть найдено, и оно должно быть скорым».

Есть две основные причины для такой спешки: (а) комплекс проблем вокруг обеспечения должной «санитарно-политической» дистанции Грузии от России при параллельном укреплении Грузии/канала транспортировки каспийского углеводородного сырья и (б) Косово.

Первая причина заставляет влиятельных наблюдателей определять самопровозглашенные государственные образования Абхазию и Южную Осетию не столько в качестве итогов определенной политики нациестроительства в Грузии (и ее, Грузии, ответственности!), но как форму российской экспансии, как pappet-states, функция которых — держать Грузию на крючке, не позволяя ей обрести кондиции высокой внутренней готовности для того, чтобы быть плавно включенным в НАТО и стать кандидатом/членом ЕС.

Соответственно, контрстратегия — кардинально снизить российское влияние в Грузии — не только и не столько с помощью удаления этих крючков и реинтеграции бывших автономий в Грузию, сколько потворством мифам об угрозе российской аннексии этих образований и унавожением политической русофобии в Грузии. Для Грузии создали наивный план урегулирования, — план, который она желала бы реализовать, но который не соответствует ни одному из базовых требований к урегулировании подобного рода конфликтов. А к таковым относиться институциализация мер доверия между сторонами, конституционная реформа государства-носителя, определение внешних для национального законодательства параметров статуса территории и гарантов этого статуса.

Теперь о том, что касается второй причины спешки с восстановлением территориальной целостности Грузии. Подготовка международного права в его концептуальной, дипломатической и практически-организационной ипостасях к тому, чтобы продавить сецессию Косова, делает неизбежным поиск и раскручивание сценариев, которые способны продемонстрировать успех иной модели решений, — решений конфликтов, заканчивающихся политической реинтеграцией отделившихся образований в государство-носитель. Независимость Косова должна быть сбалансирована восстановлением территориальной целостности Грузии. Ведущие лоббисты той политической стратегии, которая позволила вывести Косово из Сербии — сначала де факто, а затем позволит и де юре, — те же самые лоббисты будут выступать самыми звучными поборниками восстановления территориальной целостности Грузии.²³

Многие эксперты полагают, что Косовская независимость будет провоцировать подъем волны сепаратизма и потому случай с Косово «нельзя считать прецедентом». Мне представляется интересным другой эффект — не гипотетические последствия этого прецедента, а те упреждающие политические и правовые практики, которые становятся потребными для упреждения этих самых последствий. И состоят эти практики в поиске уравновешивающих Косовскую сецессию альтернативных успешных решений по реинтеграции государства-носителя. Срочно нужен успех в усилиях мирового сообщества в помощи какому-нибудь национальному государству в восстановлении его территориальной целостности и суверенитета. Именно потому и для того, чтобы ослабить детонирующий эффект косовского прецедента для всей конструкции международно-правовых и политических алгоритмов по соответствующей категории проблем, усиливается давление не столько со стороны актуальных непризнанных государств или со стороны потенциальных сепаратистов, но давление именно НА непризнанные государства.

Но почему Грузия? Понятно, что логика разворачивания давления на непризнанные государства, осуществления такого алгоритма решения «проблем», который смог бы сбалансировать систему международного права/правоприменения в контексте косовского прецедента, также должна быть избирательна. Прагматичным, то есть способствующим общей стабилизации международно-правовой системы решений по непризнанным государствам в косовском контексте, могут быть только кампании в некоторых случаях там, где просматриваются реальные политические шансы на успех или, по крайней мере, существуют сопутствующие и более срочные интересы для «восстановления целостности» конкретно взятой страны.

Какие политические и иные основания лежат в подобной избирательности, или, по крайней мере, могут объяснить, как эта избирательность будет стабилизировать систему?

Дискретность континуума «идентичность — самоопределение — власть» и адекватность «планов урегулирования».

Наличие универсальных параметров в случаях с непризнанными государствами заставляет обратить внимание на следующее. С одной стороны, существует очевидное единство случаев непризнанных государств с одной стороны и сецессионистских движений, с другой. Есть некоторое очевидное единство политического, правового и даже философского дискурса всех сюжетов, связанных с непризнанными государствами, сецессионискими движениями, сепаратизмом, нациестроительством, правом на самоопределение и т.д., и т.п.²⁴ В целом, прослеживается не просто единство дискурса, но известный политический континуум: наличные политические и культурные практики ® воспроизводство/определение коллективной идентичности ® политизация коллективной идентичности ® политическое движение за самоопределение ® новое государство как венец самоопределения. Обладание суверенитетом — это ведь исчерпывающий контроль над условиями и институтами воспроизводства коллективной идентичности. Одна из центральных задач международного сообщества — что-то надо делать с этим динамичным континуумом, особенно — в эпоху, когда воспроизводство коллективных идентичностей обретает новые трансграничные, информационные и организационные возможности. Что-то надо менять в той музыкальной школе, почти по Жванецкому, откуда все эти судьбы-мелодии начинаются.

Но, несмотря на наличие дискурсивного единства, сей континуум все-таки имеет явно дискретную фактуру. Дискретность этого континуума «идентичности-самоопределения-власти» делает необходимым использование различного инструментария для взаимоприемлемой артикуляции соответствующих проблем сторонами-соперниками. Наивно полагать, что рекомендации по формированию либеральных ценностей и политики уважения к поликультурному облику Грузии есть рекомендации по преодолению конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. Пакет требований и предложений, касающийся внутриполитического режима и соответствующей национальной политики мог быть адекватен только тому времени и той фазе континуума, когда Абхазия и Южная Осетия еще находились в политико-правовом и общественном поле Грузии. Эти рекомендации ой как нужны были Грузии в конце 1980-х — начале 1990-х годов. Но поезд, как говорится, ушел, и даже самый либеральный внутренний режим уважения к меньшинствам в нынешней Грузии не имеет прямого или почти никакого отношения к созданию эффективной модели по преодолению конфликтов в Южной Осетии и Абхазии.²⁵

Меры внутринационального законодательства не могут быть достаточным инструментом для решения проблем, связанных с уже отделившимися территориями. Проще говоря, существует качественное различие ситуаций только потенциального сепаратизма на территориях, находящихся под суверенитетом государства — с одной стороны, и ситуаций уже происшедшего конфликта и состоявшейся фактической утратой этого суверенитета. Не следует отождествлять движение за самоопределение, пусть даже за отделение, и отделение, уже состоявшееся и проросшее корнями внутренней легитимации через годы войны и культурную инерцию фактического независимого существования. Такое наивное отождествление не позволяет различать эти ситуации как различные горизонты возможных стратегий урегулирования.

В литературе уже анализировалось это фундаментальное непонимание различий между суверенитетом как правом/претензией государства и суверенитетом как развернутой политико-правовой реальностью на примере Грузии.²⁶ Уважение к суверенитету и территориальной целостности Грузии провозглашено всеми сколько-нибудь влиятельными международными организациями и институтами. Но таковые суверенитет/территориальная целостность существуют не как реальность, но лишь как задача. Суверенитет есть контроль, оснащенный внешней и внутренней легитимностью как основаниями того, что властные импульсы срабатывают. Международно-правовая легитимность без контроля дает шанс на обретение суверенитета, но не возможность действовать так, как если бы он уже развернут в практике и институтах эффективной и принимаемой населением юрисдикции. Т.е. грузинские суверенитет и целостность в отношении Южной Осетии и Абхазии только потенцированы и скромно возможны. Они есть лишь «повестка дня», подлежащая определению в актуальности и требующая более конкретного наполнения.

Строго говоря, уважение территориальной целостности и суверенитета Грузии над Абхазией и Южной Осетии в международно-правовом смысле есть признание за Грузией исключительного права претендовать на распространение своей юрисдикции на эти территории (исключительного права — в смысле исключающего возможные претензии других признанных государств). Так что исключение России и исключение Россией шансов на принятие Абхазии и Южной Осетии «в свой состав» не больно как меняет существа дела. Опасность непонимания различий между суверенитетом развернутым и потенциальным/ущербным состоит в том, что неадекватно оценивается оперативный политический и человеческий контекст, в котором тот и другой суверенитеты могут осуществляться. Различие реального и лишь потенциального суверенитета неизбежно должно повлечь за собой и различие механизмов урегулирования.

Актуальными вопросами остаются следующие:

1. Адекватна ли доктрина «сбалансированной избирательности» в ее применении к решению сецессионистских конфликтов, — доктрина, частью которой является, очевидно, так называемый План Саакашвили и безусловное признание «территориальной целостности» Грузии?

2. Не представляется ли милитаризация Грузии (на фоне такого безусловного признания) неким карт-бланш на проведение военной операции по обретению контроля над Южной Осетией и, затем, Абхазией?

На первый вопрос я рискну дать ответ — отрицательный ответ («не является адекватной»), на второй — положительный («воспринимается как карт-бланш», и реализация силового сценария сдерживается лишь наличием противостоящей военно-силовой составляющей в юго-осетинском и абхазском непризнанных государствах). Международная стратегия по Грузии, нацеленная на согласительную модель реинтеграции этой страны, должна бы учитывать не только «право на целостность», но и то, что таковая целостность может быть возведена лишь со встроенным «правом на самоопределение» и элементами «блокирующего суверенитета». Причем сам алгоритм такого встраивания, равно как форма институционального пребывания Южной Осетии в пределах признанных границ Грузии, обязательно должны иметь внешние для Грузии правовые подпорки.

Признание целостности Грузии должно быть сбалансировано признанием международно-правового ограничения ее суверенитета над Южной Осетией — в противном случае «призывы к мирному пути разрешения конфликта» начинают играть роль информационно-идеологического камуфляжа подготовки к эскалации насилия. Выше мы отмечали, что любые мирные или политико-правовые формы реинтеграции непризнанных государств предполагают не процесс «демонтажа» политических институтов этих государств, а их инкорпорацию в более объемную государственную конструкцию и т.о. вывод непризнанного государства на орбиту внутринациональной легитимации. Кроме того, выведение на такую легитимную орбиту в пределах «международно-признанных границ» возможно только благодаря внешним носителям, которые смогут удерживать эти образования от угроз падения (поглощения государством и желания уйти от него подальше — хоть в космос).

Важный пункт здесь состоит в том, что невоенный путь реинтеграции фактически независимых, но не признанных государств возможен только при сохранении элементов «блокирующего суверенитета» за этими государствами. Такое сохранение почти всегда предполагает инструменты и ресурсы внешнего патроната, в том числе закрепленные в согласованном статусе территории. Некоторые эксперты игнорируют всю эту комбинаторику сложного, многоуровневого суверенитета, рассуждая в плоскости двух крайностей («изменять границу — не изменять границу», «признать сецессию — признать целостность/суверенитет») и не желая видеть композиционный, сопряженный характер многих политических прерогатив. Вместо концептуальной проработки и экспертного развертывания моделей «сопряженного суверенитета»²⁷ проблема топится в опасной дихотомии, с помощью которой могут лишь сказать — «катастрофа» или «целостность» (сохраняя при этом все шансы на повторяемость этих катастроф в будущем).

1 См. например, Маркедонов С. СНГ-2: Непризнанные государства на постсоветском пространстве: к определению природы феномена //гуманитарная мысль Юга России. 2005, №1.

2 Или некой критически минимальной массой государств/институтов, говорящих от имени международного, или мирового сообщества.

3 Как сообщают информационные агентства, около 40 американских сенаторов («частные» ведь лица) поздравили Нагорно-Карабахскую республику с Днем Независимости.

4 Hannum H. The right of self-determination in the XXI century //Washington and Lee Law Review, Summer 1998 (http://www.findarticles.com/p/articles/mi_qa3655/is_199807/ai_n8801110). Некоторые отечественные эксперты продолжают ссылаться только на Устав ООН и утверждать, что «права нет, есть только принцип» (см. Язькова А. Нестандартные решения для непризнанных республик //www.polit.ru/analytics/2006/02/28/neprizn_gos.html)

5 Hannum H. Ibidem.

6 Предлагается даже доктрина о праве на самоопределение в его «классическом понимании» как политико-правовом механизме подавления, препятствующем нахождению конструктивного выхода из сецессионистских конфликтов в постколониальную эпоху: Weller M. The Self-Determination Trap //Ethnopolitics, Vol. 4, #1. March 2005.

7 О торопливости в признании Словении и Хорватии см: Widell J. The Breakup of Yugoslavia and premature state recognition //www.serbianna.com/columns/widell/001.shtml. О развитии международного права в контексте югославского кризиса и о выработке европейских «Guidelines» по признанию новых государств см. Rich R. Recognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union //European Journal of International Law, Vol. 14. No1.

8 В юридическом отношении СССР был упразднен подписанием учредительных документов СНГ (Соглашения о создании СНГ 8 декабря 1991 года, Протокола к Соглашению от 21 декабря 1991 года и Алма-Атинской декларации от 21 декабря 1991 года).

9 Статус республик как наделенных конституционным правом на внешнее самоопределение.

10 С возможными, конечно, торгом и итоговыми поправками.

11 В соответствии с которым принцип uti possidetis «должен применяться при обретения независимости, где бы таковое не имело место» (т.е. вне зависимости, была ли независимость обретена бывшей колонией или конституирующей федерацию «социалистической республикой»)

12 Решение Международного Суда по делу Буркина Фасо против Мали 22 декабря 1986 года (см. об этом Recognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union //European Journal of International Law. Vol. 14, No.1).

13 Шинкарецкая Г. Г. Проблемы правопреемства и границы РФ //Московский журнал международного права, 1995, №4.

14 См. Hannum, Ibid.

15 UN Resolution 1244

16 Yannis A. The Concept of Suspended Sovereignty in International Law and its Implications in International Politics //European Journal of International Law, #13.2002.

17 Под сепаратизмом здесь понимается стремление отделиться от государства-носителя или стремление сохраниться отделенным от государства-претендента, которое с позиций действующего международного права рассматривается как обладающее суверенитетом на соответствующей территории.

18 Закон об Особом правовом статусе Гагаузии (ст.14) предусматривает, что в случае изменения статуса Молдовы как независимого государства, народ Гагаузии будет иметь право на внешнее самоопределение. Согласованный статус гагаузской автономии не снял всех проблем с конституционной реинтеграцией данного образования в состав Молдовы. Здесь возможно начало кампании за проведение референдума о выходе из состава Молдовы и за обретение статуса «двойного протектората» (ЕС и России).

19 Self-Determination: Sovereignty, Territorial Integrity, and the Right to Secession. Report from a Roundtable held in February 1995 in Conjunction with the US Department of State's Policy Planning Staff. United Sates Institute of Peace //www.usip.org/pubs/peaceworks/pwks16.html

20 Ibidem

21 Кинг подверстывает к Абхазии и Южной Осетии все — начиная от афганского героина и проституции до нелегальной миграции из Юго-Восточной Азии. К Приднестровью он подверстывает возможное снабжение Аль-Каиды оружием (King Ch. Eurasia's Nonstate States//East European Constitutional Review. 2001, Vol. 10, #4).

22 Lynch D. Engaging Eurasia's Separatist States: Unresolved Conflicts and de Facto States. Washington, 2004. P.141.

23 Данное обстоятельство уже можно проследить — даже на уровне отдельных политических деятелей, представляющих политическую элиту своих стран в конструировании независимости Косово и посетивших в последнее время Грузию.

24 См. Бьюкенен А. Сецессия: Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. М. 2001. Понятна раздраженная реакция на эту «песнь сепаратизму» в нашей литературе: Малахов В. Отделяй и властвуй //Отечественные записки. 2002. №4–5.

25 Это легко можно проиллюстрировать на примере Закона Грузии «О реституции пострадавших в ходе конфликта в бывшей Юго-Осетинской автономной области».

26 Семиречный А. Конфликт в Южной Осетии: современное состояние и перспективы урегулирования //www.apn.kz/publications/article409.htm

27 Пример такой позитивной разработки см: Earned Sovereignty: Bridging the Gap Between Sovereignty and Self-Determination //Denver Journal of International Law and Policy, 2004. Vol. 31, #3

16