Признание и непризнание, целостность и uti possidetis

Итак, во время кризиса и последующей деинтреграции Югославии и СССР открылось «окно возможностей», когда право на сецессию было легитимировано с помощью международного права и актами о признании новых независимых государств. В результате серьезных политических и правовых усилий, преодолевающих массу противоречий⁷, кристаллизовалось следующее преобладающее понимание «права на самоопределение» для неколонизационного контекста, правом на самоопределение/независимость могут воспользоваться только конституирующие части федеративных государств и только в ситуации дезинтеграции последних.

Другими словами, юристы помогли политикам обосновать признание сецессии Словении и Хорватии с помощью утверждения о том, что центральные институты Югославии уже перестали выполнять функцию представительства конституирующих федерацию субъектов. Т.е. самоопределение Словении и Хорватии были трактовано не как сецессия, но как создание новых государств на территории уже не существующего, фактически упраздненного.

Для советского случая стоит упомянуть, что независимость Эстонии, Латвии и Литвы от СССР была признана большинством европейских стран в августе 1991 года, т.е. до роспуска союзного государства и вне привязки к процессу демонтажа союзного государства. Европа стремилась отличить в правовом смысле случай с тремя балтийскими республиками от других советских республик. Юридическая корректность признания прибалтийской сецессии была обеспечена тезисом о «восстановлении суверенитета и независимости балтийских государств» (многие западные страны не признавали советской аннексии Балтии в 1940 году). Но в случае с Украиной, например, видно, что цепь актов международного признания ее независимым государством началась 2 декабря 1991 года, т.е. также до упразднения СССР⁸ В украинском случае пионером признания сецессии оказалась Канада с ее мощной (западно-)украинской общиной.

Формально юридическое признание фактической сецессии новых государств было сделано международным сообществом со ссылкой/«опорой» на внутренние для СССР и Югославию конституционные нормы.⁹ Именно национальное законодательство разваливающихся государств оказалось каналом проникновения «права на самоопределение» в международную практику. В правовом и политическом смысле существенно то, как оказывается связана идентификация тех или иных внутренних кондиций государств с запуском механизма вмешательства и запуском кампании в международных институтах по признанию сецессии или, по меньшей мере, введению особого статуса на «угрожаемых территориях».

Очевидно, что практика международного правоприменения следует за важными сдвигами и выполняет функции стабилизатора уже происшедших или политически неизбежных событий. При формальной универсальности применяемых норм существуют исключения, трактовки, коллизионные аспекты и другие «связывающие» универсальность норм обстоятельства. Посмотрим, как были предотвращены риски «мультипликации» внешнего самоопределения в Югославии и СССР.

Попытка внешнего самоопределения сербских территорий в самой Хорватии и, в еще большей степени, в Боснии и Герцеговине была блокирована именно как попытка сецессии и «изменения границ». Даже несмотря на фактическое разрушение Боснии и Герцеговины в ходе гражданской войны и несоответствие этого государства не только упомянутым новым Guidelines, но и классическим требованиям к состоятельному государству, должному быть признанным, Босния и Герцеговина была сохранена международным сообществом в границах бывшей республики — субъекта СФРЮ. Стоит обратить внимание на ключевой элемент в механизме по воссозданию Боснии и Герцеговины — наличие международно-правового основания (Дейтонское соглашение) в формировании новых конституирующих это государство образований (Республики Сербской и Мусульманско-Хорватской федерации). Другими словами — целостность разделенной войной БиГ оказалась возможной только благодаря извне-поддержанному и веско сопровожденному внутреннему конституционному переустройству. Только признание права на самоопределение Республики Сербской позволило вернуть эту территорию в состав БиГ. Равно, как и с Кипром или Молдавией — любые сколько-нибудь трезвые модели реинтеграции этих стран будут предполагать именно институциализацию сложившихся де факто внутренних границ контроля между сторонами конфликта¹⁰ как границ конституирующих новое общее государство образований.

Обратимся к ситуации с роспуском СССР Право автономий на сецессию от отделяющихся от СССР союзных республик было закреплено законодательно. Согласно Закону СССР от 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзных республик из СССР» автономные образования имели возможность самоопределяться в самостоятельные субъекты союзной федерации вплоть до выхода из состава союзных республик, куда они были включены. В указанном законе устанавливалось: «в союзной республике, имеющей в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа, референдум [о выходе из СССР] проводится отдельно по каждой автономии. За народами автономных республик сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о своем государственно-правовом статусе». На момент выхода Грузии и Азербайджана, имевших статус союзных республик, из распавшегося СССР Абхазия имела статус автономной республики, а Южная Осетия и Нагорный Карабах — статус автономных областей, и в соответствии с законом они получали законное право на свободное определение своего статуса вплоть до провозглашения независимости. Это законное — по советским меркам право -было окончательно «преодолено» упразднением СССР.

Обратим внимание, что в каждом из случаев с «сепаратистскими» автономиями речь не идет об этническом самоопределении, но самоопределении «территорий», имеющих достаточно четкие границы, существующих как политические институты, выражающие волю населения территории, но не этноса. Понятно, что на деле «демос» территорий оказался этнически-существенно определенным.

И в случае с Югославией, и в случае с СССР для международно-правовой легитимации границ между союзными республиками в качестве границ между новыми независимыми государствами был использован принцип uti possidetis. «Комиссия Бадинтера», опираясь на толкование принципа Международным Судом¹¹ и ссылкой на имеющиеся прецеденты¹², определила, что внутренние границы республик, конституировавших Югославию к моменту ее распада, должны остаться на прежнем месте и, таким образом, стать международно-признанными границами независимых государств. Помимо этого, есть договорно-правовые акты, которые легитимируют прежние границы как новые межгосударственные. В случае границ бывших советских республик, Соглашение о создании СНГ закрепляет «уважение территориальной целостности и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества».

Политическим основанием в применении принципа uti possidetis выступает попытка минимизации издержек в формировании границ бывших колониальных территорий путем признания законными «унаследованных» границ. В литературе отмечается, что «одна из важнейших особенностей концепции uti possidetis» обычно остается в стороне. Речь идет о «временном характере предписываемого поведения. Признание разграничения, произведенного другим сувереном имеет значение лишь на момент правопреемства. Сразу же после акта признания вступает в действие тот же механизм международного согласования, который действует при установлении границ ad nova. С этого момента место обязательства uti possidetis занимает обязательство мирного разрешения международных споров».¹³ Принцип uti possidetis, который был использован и при разделе Югославии, как известно не позволил предотвратить кровопролития и формирования непризнанных государств внутри «новых старых границ».

Так что принцип uti possidetis нуждался и будет нуждаться в веском дополнении — в институтах урегулирования уже происшедших конфликтов и фактической сецессии. Скажем, Армения вполне может признать использование принципа, сохраняющего ее границу с Азербайджаном «на прежнем месте». Из такого признания старой границы никак не следует признание НКР частью Азербайджана. Формально субъектом конфликта с Азербайджаном является не Армения, а НКР.

Uti possidetis, а точнее применение этого принципа эпохи деколонизации к новейшим случаям в Югославии и СССР, «оставило» несколько de facto отделившихся территорий в новых, международно-признанных границах государств-носителей. Возникла гирлянда «непризнанных государств», оснащенных устойчивой системой внешних отношений и элементами внешней правосубъектности (хотя и ограниченной концепцией «стороны в конфликте», «воюющей стороны»). Авантюризм политического руководства государств-носителей, устремленных к решению конфликтов военным путем, уступил место сложному и размеренному переговорному процессу с выраженным наднациональным присутствием.

Одновременно в политической и экспертной среде начало возникать понимание, что «цементирование существующих границ» может оказаться непродуктивным подходом именно в отношении общей стабильности системы международного правопорядка. Для международного права и политики обострился вопрос о том, какие должны быть исключения в правило «нет-права-на-сецессию», касающиеся государств, чьи границы международно-признаны, но фактически не сохранены.

Х. Ханнум полагает, что первое исключение должно состоять в признании права на сецессию там, где существуют массовые «этнически сфокусированные» нарушения прав человека, «приближающиеся к геноциду». Второе исключение связано с лишением в данном государстве возможности политического представительства.¹⁴

Нам представляется, что оба эти критерия, очевидно, касаются случаев, когда территория возможной сецессии находится под контролем центральных властей. Ведь массовые нарушения прав человека и «непредставленность в органах власти» возможно идентифицировать только в определенных временных или политических рамках. Строго говоря, даже сейчас сецессия Косово от Сербии не может быть обоснована по этому критерию: признать отделение Косова можно было от милошевской Сербии, но не от сегодняшней. Таким образом, эти исключения играют роль скорее функционального предупреждения о возможном признании сецессии, нежели ее актуального политико-правового основания. Эти исключения из правила выступают основанием для оправданной внешней интервенции, но не для правового обоснования сецессии. Перечень из двух исключений не дает основания для признания сецессии для образований, возникших в результате внутренних военно-политических катастроф (даже БиГ была сохранена). Другими словами, для признания, скажем, НКР или Абхазии единственным легитимирующим основанием, исходя из указанного перечня исключений, может быть только новая война с массовыми жертвами среди гражданского населения, начатая со стороны бывших республик-носителей. «Хорошенькое» дело!