воздушное право / Kirichenko_Air_law_textbook_method_complex_2013

Однако аудиторские проверки, проводимые экспертами ICAO в Российской Федерации, показали наличие проблем в законодательном обеспечении деятельности гражданской авиации России.

Поэтому необходимо принимать опережающие меры в области подготовки и принятия нормативно-правовой документации, согласно рекомендациям ICAO, по всем направлениям деятельности воздушного транспорта и в области подготовки авиационного персонала с учетом роста объемов перевозок и интенсивности полетов, сохранять стабильность в государственном регулировании ВТ.

3.Основные механизмы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации

Механизм государства – система специальных органов, посредством которых государство осуществляет свои функции.

В соответствии со ст. 6 ВК РФ под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа.

Система и структура органов исполнительной власти в сфере гражданской авиации за последние десятилетия претерпели значительные изменения (рис. 6).

Рис. 6. Эволюция государственных полномочных органов России

вобласти гражданской авиации в 1991–2012 гг.

В1964 г. указом Президиума Верховного Совета СССР на базе Главного управления гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР было создано общесоюзное Министерство гражданской авиации СССР. МГА являлось специальным государственным органом, осуществлявшим руководство воздушным транспортом и выполнением авиационных работ в отдельных отраслях народного хозяйства. МГА действовало на основании Положения о нем, утвержденного Советом Министров СССР.

С 1991 г. в стране произошли значительные изменения в социально-экономической и политической сферах, которые затронули и деятельность ГА. В 1991 г. были упразднены Комиссия

СССР по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, Комиссия СССР по государственному надзору за безопасностью полетов (Госавианадзор СССР, в компетенцию которого входили независимое расследование авиационных происшествий и сертификация авиационной техники) и Министерство гражданской авиации СССР.

Впоследствии органы управления в сфере ГА входили в систему Министерства транспорта РФ: Департамент воздушного транспорта, на базе которого были образованы Федеральная авиационная служба России, Федеральная служба воздушного транспорта, Государственная служба гражданской авиации, которая действовала с августа 2000 г. по март 2004 г.

Начиная с 2004 г. стали происходить конструктивные преобразования в системе и структуре органов власти в РФ, в том числе осуществляющих руководство ГА. В 2004–2006 гг. сложилась децентрализованная система управления отраслью ГА, которая состояла из следующих органов государственной власти: Министерства транспорта РФ, Федерального агентства

воздушного транспорта (Росавиация), Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) и Федеральной аэронавигационной службы (Росаэронавигация).

После принятия указа Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации» от 11.09.2009 № 1033 Федеральная аэронавигационной службы была упразднена, а ее функции перераспределены между ФАВТ и ФСНСТ.

Минтранс России, ФАВТ, ФСНСТ являются уполномоченными органами, регулирующими деятельность в сфере гражданской авиации в настоящее время.

4.Субъекты системы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России)

Действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.20004 № 395

Министерство транспорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации.

Министерство транспорта Российской Федерации в установленном порядке организует проведение переговоров и заключение международных договоров в установленной сфере деятельности.

Министерство транспорта Российской Федерации при реализации обязательств в установленной сфере деятельности, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области гражданской авиации, … , в том числе как «авиационные власти», … , «администрация» и «назначенный орган», … .».

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр)

Структура ЦЕНТРАЛЬНЫЙ АППАРАТ МИНИСТЕРСТВА ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.Департамент государственной политики в области гражданской авиации.

2.Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства.

3.Департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта.

4.Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта.

5.Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта.

6.Департамент международного сотрудничества.

7.Департамент правового обеспечения и законопроектной деятельности.

8.Департамент программ развития.

9.Департамент имущественных отношений и территориального планирования.

10.Административный департамент.

11.Департамент транспортной безопасности и специальных программ.

12.Департамент экономики и финансов

Основные функции

1. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Примечание. В установленной сфере деятельности Минтранс России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

2. Координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (ФСНСТ)

Действует на основании Положения, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 и Перечня вопросов ФАВТ, утв. постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 184

Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства РФ, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы

Основные функции

1.Осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения.

2.Выдача разрешений (лицензий) юридическим лицам и гражданам на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий.

3.Организация, проведение и участие в установленном законодательством РФ порядке необходимых расследований (за исключением авиационных и дорожно-транспортных происшествий), испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности, а также участие в проведении расследований авиационных происшествий.

4.Издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов Минтранса России.

Примечание. ФСНСТ не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев устанавливаемых указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ

Задачи и функции по государственному надзору в сфере гражданской авиации в ФСНСТ выполняет Управление надзора за деятельностью в гражданской авиации (Госавианадзор).

В соответствии с Положением о Госавианадзоре (утв. Приказом Ространснадзора от 21.12.2010 № ГК-1394фс) основными задачами Госавианадзора являются:

1.Осуществление мониторинга состояния безопасности полетов в гражданской авиации Российской Федерации.

2.Осуществление надзора за состоянием безопасности полетов в гражданской авиации, соблюдением воздушного законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации о гражданской авиации подведомственными Министерству территориальными органами, учреждениями, организациями, юридическими и физическими лицами, выполняющими и обеспечивающими воздушные перевозки, авиационные работы и услуги.

3.Осуществление лицензирования деятельности по ремонту авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий.

4.Осуществление надзора за соблюдением в гражданской авиации Российской Федерации Стандартов и Рекомендуемой практики.

Иные функции контроля и государственного надзора в области гражданской авиации, предусмотренные законодательством.

Полномочия федерального органа исполнительной власти могут быть преданы также международной организации. Органом, которому федеральным законом, указом Президента РФ, Постановлением Правительства РФ предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на который возложена ответственность этого органа, является Межгосударственный авиационный комитет (рис. 7).

Рис. 7. Организационная структура МАК

Межправительственным Соглашением о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства от 30.12.1991 г. МАК определен исполнительным органом 12 государств – бывших республик СССР по делегированным ими функциям и полномочиям в области гражданской авиации и использования воздушного пространства.

В России на основании ст. 79 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация может участвовать в межгосударственных органах и передавать им часть своих полномочий, указами Президента РФ от 05.05.1992 г. № 439, от 13.06.1996 г. № 904 и постановлениями Правительства РФ от 23.04.1994 г. № 367 и от 8.09.1997 г. № 1147 МАК делегированы полномочия и ответственность федерального органа исполнительной власти Российской Федерации в области нормирования летной годности, сертификации авиационной техники и ее производства, международных аэродромов и их оборудования, независимого расследования авиационных происшествий. Статуса федерального органа исполнительной власти МАК как межгосударственный орган не имеет.

По остальным функциям в области использования воздушного пространства, регулирования авиатранспортной деятельности и другим направлениям деятельности МАК наделен не исполнительными, а координирующими функциями.

Во всех государствах-участниках Соглашения полномочия и ответственность МАК также закреплены соответствующими указами президентов и постановлениями правительств.

Статус Межгосударственного авиационного комитета как уполномоченного органа в области гражданской авиации, оформленный вышеуказанными законодательными и нормативными актами, закреплен ВК РФ (ст. 2, 6, 37, 48, 95, 96, 97, 98 – касательно «уполномоченного органа»).

Основными направлениями деятельности МАК являются:

1.Разработка структуры единых авиационных правил и процедур в области ГА и использования воздушного пространства.

2.Разработка единой системы сертификации авиационной техники и ее производства.

3.Сохранение для стран СНГ профессионального независимого органа по расследованию АП.

4.Координация взаимодействия полномочных органов СНГ в чрезвычайных ситуациях и локальных конфликтах на их территории.

5.Развитие международного сотрудничества с другими государствами и гармонизация устанавливаемых норм и правил с авиационными правилами, признанными мировым авиационным сообществом.

6.Защита рынка авиатранспортных услуг стран СНГ.

5.Государственный надзор деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации

Целью государственного надзора деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в ГА работ и оказываемых услуг (ст. 28 ВК РФ).

Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области ГА требований международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства Российской Федерации.

Государственный надзор деятельности в области гражданской авиации осуществляет уполномоченный орган в области гражданской авиации. На основании Указа Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет функции по контролю и надзору в сфере транспорта (в том числе и в сфере гражданской авиации).

Согласно положению о ФСНСТ, руководитель ФСНСТ является главным государственным транспортным инспектором Российской Федерации, а должностные лица ФСНСТ и ее территориальных органов обладают полномочиями государственных транспортных инспекторов, осуществляющих контрольные и надзорные функции в области ГА, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, а также обеспечения транспортной безопасности в этой области.

Основания для проведения плановой и внеплановой проверки устанавливаются в п. 5–8 ст. 28 ВК РФ. В соответствии с Положением о полномочиях должностных лиц ФСНСТ в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденным постановлением Пра-

вительства РФ от 09.06.2010 г. № 409, государственный транспортный инспектор имеет право:

–производить осмотр транспортных объектов и транспортных средств, посещать беспрепятственно служебные и производственные помещения (включая контролируемую зону аэропорта (аэродрома)) субъектов транспортного комплекса;

–проводить проверки субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность;

–запрашивать у субъектов транспортного комплекса необходимые для выполнения задач контроля (надзора) документы и информацию;

–участвовать в установленном порядке в проведении расследования происшествий (инцидентов);

–проводить проверки воздушных судов, осуществляющих полеты над территорией или за пределы территории Российской Федерации, на борту ВС в пределах стоянки ВС в целях установления действительности находящихся на борту ВС документов членов экипажа, оценки технического состояния ВС и его оборудования при условии, что это не будет являться причиной необоснованной задержки ВС (рамповая проверка);

–сопровождать ВС во время полета при наличии информации о возможности нарушения на ВС требований авиационной безопасности;

–применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений субъектами транспортного комплекса требований в установленной сфере деятельности, а также меры, направленные на ликвидацию последствий указанных нарушений;

–составлять протоколы об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривать их и выносить по ним постановления.

Государственные инспекторы несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за:

–ненадлежащее выполнение возложенных задач и должностных обязанностей;

–незаконное и необоснованное проведение проверок, а также неправильное оформление материалов проверок;

–выдачу незаконных и необоснованных предписаний, постановлений;

–непринятие к нарушителям мер, установленных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Необходимо отметить, что Федеральный закон «О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при проведении государственных проверок» от 08.08.2001 г. № 134ФЗ (п. 3 ст. 1), регулирующий отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, не применяется к отношениям, связанным с проведением государственного контроля (надзора) инспекторскими службами ГА аэропортов на территориях аэропортов.

Тема 3. Принципы и основные источники международного воздушного права

Стремительное развитие международных воздушных сообщений, создание сети авиалиний, связывающих многие страны, потребовало установления единых правил, касающихся регулирования вопросов международных воздушных сообщений, перевозок пассажиров и грузов.

План:

1.Международное воздушное право: содержание и принципы.

2.Источники международного воздушного права.

3.Международные организации гражданской авиации.

4.Международные авиационные регламенты.

1. Международное воздушное право: содержание и принципы

Международное воздушное право является подсистемой системы международного права, которая подчинена решению главной задачи – правовому обеспечению деятельности международного воздушного транспорта и поддержанию безопасных, эффективных и экономичных международных воздушных сообщений в соответствии с положениями Чикагской конвенции 1944 г.

Как часть международного права, его подсистема, нормы МВП создаются и реализуются в том же порядке, что и другие нормы международного права: являясь результатом согласования

воль государств по предмету правового регулирования, они, как правило, трансформируются в национальном праве.

Международное воздушное право регулирует преимущественно международную деятельность национальной гражданской авиации, которая складывается из международных полетов, выполняемых в суверенном воздушном пространстве иностранных государств и за пределами государственной территории, и международных перевозок пассажиров и грузов, перемещаемых на воздушном транспорте из одной страны в другую. Международные полеты и международные перевозки производятся одновременно, но регулируются отдельно друг от друга. В результате этой деятельности возникают специфические межгосударственные авиационные отношения: одни складываются в области международных полетов, другие – в сфере международных перевозок.

Свою специфику имеют межгосударственные отношения, возникающие по поводу обеспечения безопасности международных полетов. Речь идет о сотрудничестве государств в области борьбы с угоном и захватом самолетов, создании надежных условий эксплуатации авиационной техники, аэронавигационного обслуживания полетов над государственной территорией и за ее пределами.

Другой вид отношений складывается по поводу установления и эксплуатации международных воздушных сообщений и осуществления международных воздушных перевозок.

Ядро международного воздушного права составляют основные принципы, под которыми следует понимать «общепризнанные нормы международного права наиболее общего характера» (рис. 8).

Эти принципы носят императивный характер и содержат обязательства erga omnes, т. е. обязательства в отношении всех и каждого из членов международного сообщества. Принципы объединяют нормы международного воздушного права различных его институтов, действующие в отношении тех или иных участников межгосударственных авиатранспортных отношений, в единую правовую систему. В тех случаях, когда возникает необходимость в урегулировании новых проблем, принципы служат критериями законности вновь принимаемых норм.

В области двусторонних соглашений о воздушном сообщении основные принципы играют роль критерия законности двусторонних норм.

Основные принципы не всегда являются исключительным продуктом международного права. Некоторые из них имеют прямое родство с принципами национального воздушного права. Такой важнейший принцип МВП как принцип суверенитета над воздушным пространством, признается Чикагской конвенцией, но не закрепляется и не устанавливается, поскольку этот принцип уже давно закреплен в национальном законодательстве многих государств. Чикагская конвенция исходит из признания этого принципа. То же можно сказать о принципе обеспечения безопасности международной гражданской авиации. Основные законы по воздушному праву пронизаны императивными требованиями обеспечения безопасности ГА как в воздухе, так и на земле. На ее обеспечение направлены все нормы, регулирующие полеты и перевозки над государственной территорией. В международном праве эта национальная императивная норма признана как основной принцип.

ЭЛЕМЕНТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ВОЗДУШНОГО ПРАВА

Совокупность (система) принципов и юридических норм, устанавливающих правовой режим воздушного пространства (над государственной территорией и за ее пределами) и регулирующих отношения между государствами и международными авиационными организациями по поводу его использования, организации и осуществления международных воздушных сообщений (публичное международное воздушное право), а также возможных последствий таких сообщений, в том числе гражданско-правовой ответственности перевозчика и эксплуатанта воздушных судов перед пассажирами, грузовладельцами и третьими лицами на поверхности (частное международное воздушное право)

ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ВОЗДУШНОГО ПРАВА

Иностранные полеты (воздушные перевозки) в суверенном воздушном пространстве государств, разрешивших такие полеты (перевозки)

Полеты в международном воздушном пространстве

Сотрудничество государств в использовании воздушного пространства

Безопасность международных воздушных сообщений и режим воздушного пространства

Международно-правовая экологическая защита воздушного пространства от загрязнения

Ответственность при международных воздушных сообщениях

ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ВОЗДУШНОГО ПРАВА

Полный и исключительный суверенитет государств над воздушным пространством в пределах своей территории

Разрешительный порядок международных полетов и перевозок в суверенном воздушном пространстве (как производный от принципа полного и исключительного суверенитета над воздушным пространством в пределах своей территории)

Свобода полетов в открытом (международном) воздушном пространстве (за пределами государственной территории)

Обеспечение безопасности международной гражданской авиации (воздушных сообщений)

Защита воздушных судов от актов незаконного вмешательства

Признание национальности воздушного судна на основе его регистрации

Возмещение ущерба, причиненного воздушными судами, юридическим или физическим лицам иностранных государств

Взаимность в отношении предоставления прав или преимуществ при взаимодействии авиапредприятий различных государств в международной перевозочной деятельности

Рис. 8. Система международного воздушного права

2. Источники международного воздушного права

Под источниками международного воздушного права понимаются те юридические формы,

с помощью которых создаются, устанавливаются и закрепляются нормы этого права (рис. 9). Сотрудничество между государствами по самым разнообразным вопросам международных

полетов, международных авиаперевозок и международных воздушных сообщений реализуется, как правило, в форме международного договора и обычая. В международном воздушном праве используются различные наименования такого соглашения: договор, конвенция, соглашение, протокол к конвенции, меморандум, обмен нотами и т. д.