§ 2. Основные проблемы бюджетного федерализма

В предыдущей главе были рассмотрены вопросы вер­тикального и горизонтального бюджетного выравнивания. Другой проблемой бюджетного федерализма является то, что территориальные и местные власти, реализуя самостоятельность своих бюджетов, оперируют значительно меньшим набором налоговых "инструментов" по сравнению с центральными органами, которые сосредотачивают у себя наиболее важные налоговые источники доходов, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. В распоряже­нии региональных властей, как правило, находятся налоги на имущество, землю, местные подоходные налоги. В сово­купности этот налоговый потенциал в большинстве случаев не может обеспечить указанный уровень власти достаточ­ными финансовыми ресурсами для реализации властных полномочий по предоставлению государственных услуг населению данной территории.

Поэтому проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной сторо­ны, она предполагает разумное распределение и законода­тельное закрепление бюджетных полномочий за соответ­ствующим уровнем власти (по существу это не что иное, как выравнивание финансовых потребностей властей соот­ветствующего уровня для оказания ими закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг). С дру­гой стороны, вертикальная сбалансированность предпола­гает выравнивание финансовых возможностей соответству­ющих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределе­нии налогового потенциала страны.

Суммарная величина помощи, которую необходимо вы­делить Правительству для реализации сложившихся рас­ходных полномочий региональных бюджетов, значительно превосходит возможности Федерации, и все принятые на этот счет решения выполняются менее чем наполовину. В результате между Федерацией и регионами возникает и растет определенная взаимная неудовлетворенность. Это является причиной постоянных противоречий во взаимо­отношениях между бюджетами разных уровней. Разрешать такие противоречия руководство страны и субъектов Фе­дерации пытается при помощи разного рода сепаратных соглашений, ставящих субъекты Федерации, подписавших и неподписавших, в неравное положение.

Другая проблема в том, что в большинстве договоров в некоторые соглашения, подписанные по линии исполни­тельной власти, включены положения, составляющие, по сути, предмет федерального законодательного регулиро­вания.

Бюджетно-финансовые взаимоотношения вышестоящих и нижестоящих уровней власти, передача социальных функций с федерального на нижестоящие уровни и далее воз­можны только при передаче соответствующих средств, но при этом необходимо, чтобы вышестоящий уровень власти гарантировал соблюдение установленных социальных стан­дартов. Такой подход предполагает распределение функ­ций (с полномочиями и ответственностью за их содержание) между различными уровнями государственной и местной власти на основании конкуренции между уровнями власти и передачу функций тому уровню, который готов оказать услугу в требуемом объеме за меньшую стоимость. Для этого нужно закрепить законодательно четкие стандарты осуществления функций, взятых на себя всеми уровнями власти.

Экономическое стимулирование комплексного социаль­но-экономического развития регионов осуществляется в двух направлениях: а) стимулирование роста валового внутрен­него продукта на основе разумного регулирования состоя­ния и использования существующей производственной базы, природно-ресурсного и экологического потенциала как ес­тественного базиса существования и развития территории; б) снижение стоимости бюджетных услуг.

В условиях экономической свободы стимулирование благоприятных тенденций развития достигается поддерж­кой частной инициативы, разумными инвестициями в соци­альную, инженерную и информационную инфраструктуру и, главное, рациональным распределением установленной Налоговой нагрузки между различными налогоплательщи­ками.

В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить свою социаль­но-экономическую политику, расходовать финансовые сред­ства, и в первую очередь средства региональных бюджетов.

Все это создает принципиально новый баланс в рас­пределении бюджетных полномочий между территориями и федеральным центром. Чтобы соответствовать этому ба­лансу, закрепление бюджетных полномочий должно стро­иться на следующих принципах:

• отношения между центром и регионами по передаче бюджетных полномочий, законодательно зафиксированных за каждым уровнем власти, должны стать договорными с четкой фиксацией взаимных обязательств и ответственнос­ти за их невыполнение;

• финансовый и материальный аспекты федеральной политики в отношении республик, краев и областей подле­жат безусловному согласованию с регионами;

• в процесс принятия экономических решений на фе­деральном уровне следует включить распределение при­былей (убытков), получаемых (понесенных) в результате реализации этих решений, между федеральными властями и органами власти тех территорий, которые принимают участие в данном проекте.

Что касается договорного содержания отношений, то их вовсе не обязательно оформлять в виде договора. Для областей, краев и городов федерального подчинения соот­ветствующие взаимные обязательства целесообразно зак­репить в их уставах.

Под согласованием финансового и материального ас­пектов имеется в виду, прежде всего нормальное финанси­рование федеральных программ. Нельзя перекладывать на регионы косвенные (инфраструктурные) издержки содер­жания таких общегосударственных систем, как армия, ма­гистральный транспорт и др.

Наконец, принцип распределения прибылей и убытков предполагает компенсацию территориям потерь от реше­ний, принимаемых федеральными органами. Принцип этот провозглашен нашими либеральными экономистами уже давно, так что новым здесь является лишь предложение применить его к потерям от самой либерализации — спаду производства и безработице.

Рациональное формирование перечня обязательств раз­ных уровней власти предполагает, что функции, требую­щие долговременных капитальных вложений и допускаю­щие лишь косвенный возврат средств, выгодно осуществ­лять централизованно. Функции же, допускающие быструю окупаемость капитальных вложений и прямую оплату ус­луги ее поставщику, выгодно передать частному сектору (даже если эта услуга входит в "социальный стандарт"). В этом случае возможны бюджетные дотации на услуги для некоторых граждан, но они должны даваться преимуще­ственно потребителям услуг, а не поставщикам.

Распределение бюджетных полномочий, прежде всего потребует решения задачи активизации программной про­работки расходной части бюджета, позволяющей обеспе­чить целевое использование средств, с ежегодным уточнением масштабов финансирования приоритетных стратеги­ческих проблем государства.

Однако многочисленность бюджетных программ, их су­щественная дифференциация по степени значимости и в конечном итоге очень незначительная доля расходов, на­правляемых на их финансирование, свидетельствуют о том, что до сих пор так и не удалось создать эффективный ме­ханизм программного финансирования важнейших приори­тетов государства. Сама программная проработка расход­ной части бюджета не стала его органической составной частью и, по существу, представляет собой завуалирован­ную форму распределения средств по ведомствам в зависи­мости от активности лоббирования с их стороны. Более того, в перечне федеральных целевых программ есть такие про­граммы, которые в принципе должны финансироваться ак­ционерными обществами, а не государством. Нерационален и сам порядок финансирования федеральных целевых про­грамм через посредничество ведомств. Переход к финанси­рованию федеральных целевых программ через территориальные управления Федерального казначейства за счет до­ходов, полученных на их территории, в значительной мере не только ускоряет сам процесс финансирования, но и спо­собствует повышению отдачи от вложенных средств. Одна­ко проблема оптимизации бюджетных расходов при этом полностью не решается.

В условиях, когда отраслевой подход в управлении ут­ратил свое значение и практически разрушен, именно субъекты Федерации являются основными партнерами в проведении государственной политики в области экономики и социальной сферы. Такое партнерство должно основы­ваться на более четком, чем прежде, разграничении пред­метов ведения и полномочий, предусмотренных Конститу­цией РФ во всех областях хозяйственной деятельности.

Эффективность распределения бюджетных полномочий предполагает закрепление расходных функций и обязанно­стей по оказанию услуг в соответствии с их "зоной пользования". Эффективным закреплением расходных функций за уровнями власти может считаться такое закрепление, которым обеспечивается соответствие предоставляемых государством услуг потребностям и предпочтениям налого­плательщиков. Для этого все уровни власти должны быть подотчетны налогоплательщикам и учитывать при этом их интересы. Соответственно наибольшей эффективности в предоставлении государственных услуг можно добиться, если та или иная расходная функция закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить над­лежащим образом. В этом случае местное население полу­чит те общественные услуги, которые ему нужны, а не те, которые установит центр. Поэтому государственные услу­ги, оказываемые в местных пределах, должны предостав­ляться местными властями; услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких административных еди­ниц, должны предоставляться властями регионального уров­ня; и, наконец, услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством.

Однако следует не забывать о том, что предоставле­ние услуг и их финансирование — разные понятия. Многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансироваться центром.

Централизация средств в распоряжении государствен­ных органов того или иного уровня производится преимущественно из соображения экономической целесообразности: функции осуществляются - через властные структуры только в том случае, когда это дешевле или необходимо для обеспечения социально-политической стабильности, гарантии прав человека и установленных социальных стан­дартов. При этом по отношению к услугам власти всех уров­ней вместо принципа командования действует принцип служения. Ни одна функция не должна осуществляться конкретными органами государственной власти, если существу­ют конкурентоспособные предложения, исходящие от дру­гой государственной, частной или смешанной организации.

Формирование экономических механизмов реализации функциональных обязанностей всех уровней власти долж­но основываться на естественных интересах людей и сти­мулировать их инициативу по снижению затрат, ресурсосбережению и соблюдению стандартов (состава, объема, ка­чества) предоставляемых населению услуг.

Для снижения стоимости оказания услуг необходимо обеспечить полную прозрачность бюджетных расходов, широкое участие граждан в установлении бюджетных це­лей и цен за услуги, а также внедрить экономические ме­ханизмы стимулирования снижения затрат (прежде все­го — конкурентные производства).

Сосредоточив внимание исключительно на механизмах закрепления налогов и распределения долей участия в до­ходных поступлениях между федеральным и региональны­ми бюджетами, российское правительство, по существу, пыталось решить проблему не с того конца. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государствен­ной власти, следует приступать к разработке системы зак­репления налогов и перераспределения доходов между раз­личными уровнями власти.

В мировой практике применяются две классические модели вертикального выравнивания налогового потен­циала.

Американская модель, когда доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет соб­ственных источников, например, "закрепленных" местных и региональных налогов. В частности, федеральные налоги поступают преимущественно в федеральный бюджет, штат­ные — в бюджеты штатов, а местные — в местные бюд­жеты.

Германская модель, когда доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет законода­тельно определенных отчислений (долей) от единых (феде­ральных) налогов.

Российская практика представляет собой своеобразное смешение американской, германской и советской налого­вых и бюджетных систем при явном дефиците законода­тельного регулирования. В этих условиях исполнительная власть всех уровней (в значительной степени из-за бескон­трольности бюджетного процесса в стране) издает огром­ное число распоряжений, регулирующих механизмы налогообложения, нередко с противоречивым содержанием.

Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то од­ним способом; всегда применялась их комбинация. С сожа­лением приходится констатировать, что российский опыт в этой области не только мал, но и довольно противоречив. Анализ территориального механизма налоговых поступле­ний позволяет сказать, что российские законодатели при формировании ныне действующей налоговой системы не располагали четко сформулированными принципами раз­граничения доходов между бюджетами разных уровней. В результате этого причины, обусловившие отнесение на­логов к той или иной группе, остались не ясны. Факты же говорят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отне­сены именно те виды налоговых платежей, которые обес­печивают наиболее крупные суммы поступлений.

Принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральным и реги­ональными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах, что по­высит их самостоятельность.

Действующая в России система распределения доход­ных источников между бюджетами различных уровней имеет, ряд существенных недостатков.

Во-первых, практически не определены объектив­ные основы разграничения финансовой базы между различными субъектами федеративных отношений, исходя из объективных потребностей экономического развития и иерархии распределения экономических и социально-поли­тических интересов.

Во-вторых, слабо выявлены объективные основы формирования потребностей субъектов федеративных от­ношений в финансовых ресурсах, не решены вопросы ми­нимальной достаточности собственных финансовых источ­ников, а также определения объективных основ перерасп­ределения финансовых источников и финансовых ресурсов на основе гармонизации интересов регионов-доноров и регионов-реципиентов.

В-третьих, не обеспечивается территориальное единство бюджетной и налоговой политики, в том числе и в отношении прав субъектов Федерации по сохранению в качестве собственных доходных источников налогооблагаемой базы тех юридических и физических лиц, которые находятся на их территории, а значит, бюджеты территорий теряют значительную часть своего налогового потенциала.

Распределение доходной базы бюджетов различных уровней должно исходить из необходимости формирования рациональной территориальной структуры налоговой системы, т. е. оптимизации общего перечня используемых налогов и сборов, отладки механизмов действующих нало­гов для повышения эффективности и гибкости действия на­логовой системы в целом с точки зрения ее макро- и микро­экономического воздействия.

Необходимость использования возможностей налого­вого стимулирования инвестиционной активности произ­водителей также относится к основополагающим принци­пам закрепления доходных источников за уровнями бюд­жетной системы. Это предполагает создание такой налого­вой системы, которая учитывала бы в первую очередь при­оритет общегосударственных интересов, направленных на стимулирование научно-технического прогресса, ресурсосбережения, увеличение объемов и эффективности произ­водства. Для реализации этого принципа государство должно четко установить предельно допустимый уровень на­логообложения. При этом проблема сводится не столько к размерам налоговых ставок (хотя снижение налогового бре­мени необходимо), сколько к принципам, правилам, меха­низмам и процедурам в налоговых отношениях. Это позво­лит уйти от господствующего ныне фискального (чисто казенного) подхода к налогообложению и создать целостную и активно действующую систему экономических регуляторов, формирующих цели, обусловливающие оценку и выбор стратегии, методов и средств хозяйственной деятельности каждым производителем.

Действующему механизму бюджетного субсидирования присущи серьезные недостатки, к основным из которых можно отнести следующие.

Во-первых, этот механизм состоит из разрознен­ных и нерегламентируемых определенными нормами форм перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера дей­ствия каждой из этих форм, их сочетание, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ре­сурсов каждый раз определяются по-разному, индивиду­ально, что, как правило, приводит к субъективизму и ад­министрированию при принятии решений.

Во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого централизма бюджетной системы бывшего СССР и унасле­довал ее основную цель — обеспечить баланс между дохо­дами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование поощряет иждивенчество, подавляет ини­циативу нижестоящих органов власти к изысканию допол­нительных финансовых ресурсов. Не случайно методоло­гия формирования бюджетов была ориентирована на рас­ходы, а не на доходы.

В настоящее время зачастую балансирование террито­риальных бюджетов производится с помощью дотаций и вза­имных расчетов, тогда как эти территории имеют вполне достаточный налоговый потенциал, могущий исключить необходимость в дотации или субвенции, но при соответству­ющем изменении нормативов налоговых отчислений, кото­рые должны способствовать упорядочению межбюджетных отношений, что приведет к устранению значительных фи­нансовых потерь многих территорий.

Структура расходования средств федерального бюджета на оказание финансовой помощи регионам Российской Фе­дерации свидетельствует, что в распределении этих средств достаточно отчетливо прослеживается рост доли трансфер­тов территориальным бюджетам. Если в 1994 г. доля транс­фертов, выделяемых из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, составляла 5,8% от общей суммы средств, перечисленных нижестоящим бюджетам, а основ­ной формой бюджетного финансирования были взаимоза­четы по перечислению средств на содержание предприя­тий социально-культурной сферы, переданных в террито­риальные бюджеты по решению Правительства РФ, то начиная с 1996 г. наблюдалось увеличение их доли. Эта тен­денция сохранялась и в последующих бюджетах, вплоть до бюджета 1999 г.

Одновременно с увеличением средств, выделяемых в федеральном бюджете на трансфертные платежи, росло и число регионов, получающих трансферты. Так, если в 1994 г. их было 64, то в 1995 г. — уже 78, в 1996 г. число регионов, получающих трансферты, несколько сократилось до 75, однако в 1997 г. вновь возрастает до 79, в 2000 г. их количество снизилось и составило 70 регионов.

Переориентация механизма финансовой помощи регио­нальным бюджетам главным образом на трансфертные пла­тежи в определенной степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов — это всего лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания, и было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что се­годня 3/4 регионов получают трансферты, — это в значительной степени результат нерационального распределе­ния доходных источников, которое не соответствует рас­пределению властных бюджетных полномочий. При этом большой объем встречных финансовых потоков создает предпосылки для обострения противоречий между органами вла­сти на федеральном и региональном уровнях, ведет к пря­мым потерям бюджетных средств в связи с увеличением сроков прохождения средств налогоплательщиков к полу­чателям бюджетного финансирования.

Правительству РФ по согласованию с органами испол­нительной власти субъектов Федерации в целях сокраще­ния встречных финансовых потоков в ходе исполнения фе­дерального бюджета дано право осуществлять зачет сумм, причитающихся субъектам Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки, и сумм поступлений на со­ответствующей территории налога на добавленную стоимость в пределах доли, зачисляемой в федеральный бюджет.

На первый взгляд такая мера должна способствовать ускорению межбюджетных расчетов и соответственно нор­мализации межбюджетных отношений. Однако практичес­кая реализация этого "технического" подхода, сокращаю­щего встречные межбюджетные потоки, приводит к нару­шению основных принципов бюджетного федерализма, по­скольку распределение суммарных трансфертов между регионами не соответствует заложенным в федеральном бюд­жете пропорциям.

Безусловно, для субъектов Федерации получение кос­венных дотаций путем зачисления в свои бюджеты повы­шенной доли собранного на их территории налога на добав­ленную стоимость предпочтительнее ожидания прямых трансфертов из федерального бюджета. Однако произволь­ное манипулирование Министерством финансов РФ норма­тивами отчислений от НДС не соответствует принципам нормативно-расчетного регулирования этих отношений. Су­щественные различия в структуре "оставляемых" в регио­нах налогах посредством зачета по НДС неизбежно приводят к ослаблению зависимости между суммой собранных на территории налогов и объемом поступлений в федераль­ный бюджет в расчете на одного человека — это тенденция индивидуализации межбюджетных отношений. В известной мере это шаг назад по сравнению с 1993 г., когда за каж­дым регионом в законе о федеральном бюджете были зак­реплены, хотя и дифференцированные, но стабильные нор­мативы, не являющиеся объектом согласования в течение бюджетного года.

Регионы-доноры в не меньшей степени, чем регионы-реципиенты, заинтересованы в упорядочении системы транс­фертных платежей. Все более усиливающаяся сегодня "трансфертизация" финансовой помощи регионам из феде­рального бюджета создает иллюзию бюджетного равенства субъектов Российской Федерации. Реально же возникает ситуация, при которой регионы-доноры, несмотря на про­водимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными в плане социально-экономического обеспечения, в то время как регионы-ре­ципиенты, напротив, нередко относительно благополучны в этом плане. Например, финансирование таких социально ориентированных федеральных законов, как законы "О ве­теранах", "О статусе военнослужащих" и др., частично ком­пенсируется регионам-реципиентам при расчете трансферт­ных платежей, а регионы-доноры финансируют эти расхо­ды полностью за счет собственных бюджетов. Все это при­водит к огромной и все более нарастающей разнице в уров­нях жизни населения и социально-экономического разви­тия регионов.

При действующей системе оказания финансовой помо­щи регионам последние по существу являются донорами, поскольку при учете всех финансовых потоков из феде­рального бюджета в региональные и обратно в ряде случа­ев оказывается, что федеральная помощь меньше финан­совой повинности. Аналогичная ситуация, только в зеркаль­ном отображении, возникает и у регионов-доноров.

Горизонтальное выравнивание территориальной стоимо­сти государственных услуг производится главным образом за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектное Российской Федерации, действующего на осно­вании Положения о нем, разработанного Минфином Рос­сии.

Начиная с 1996 г. федеральный фонд финансовой под­держки субъектов Российской Федерации формируется в размере 15% от суммы налоговых поступлений федераль­ного бюджета, включая экспортные пошлины (за исключе­нием сумм импортных пошлин). В 1998 г. этот норматив был уменьшен до 13%.

Финансовая помощь (трансферты) из Фонда предостав­ляется регионам, которые получают статус "региона, нуж­дающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающего­ся в поддержке". В этой связи Фонд делится на две части в пропорции, определяемой ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете. В 1998 г. в эту методику были вне­сены существенные коррективы. Так, вместо двух статусов нуждаемости регионов в федеральных средствах, сам фонд теперь подразделяется на две части — собственно транс­ферты, выделяемые на покрытие текущих затрат без оп­ределения их конкретного целевого назначения, и целе­вые субсидии, выделяемые только на компенсацию допол­нительных затрат региональных фондов обязательного ме­дицинского страхования.

Однако отказ от прямого деления трансфертов для "нуждающихся" и "особо нуждающихся" регионов не озна­чает отказа от использования этих терминов в процессе расчета трансфертов.

Другой критерий, положенный в основу методики рас­чета трансфертов, — это коэффициент бюджетных расхо­дов, который представляет собой соотношение среднедушевого бюджетного расхода регионов, входящих в экономический район, и среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам России с учетом понижающего коэффициента.

Существующая сегодня дифференциация бюджетных расходов регионов вызвана неравномерностью в обеспече­нии их объектами социальной сферы и жилья. Устранить эту дифференциацию с помощью системы трансфертов не удается, поскольку право на дополнительные трансферты Получают регионы, имеющие на содержании бюджета дос­таточно мощную, а иногда и излишне громоздкую сеть ведомственного жилья и объектов социально-культурной сфе­ры. И, напротив, регионы, испытывающие серьезную по­требность в развитии данной сферы, по существу, не име­ют достаточных финансовых ресурсов для этого, даже если они относятся к нуждающимся регионам, так как через сис­тему трансфертов предоставляется финансовая помощь лишь на текущие расходы и капитальные вложения.

Все это свидетельствует в пользу того, что необходимо, наконец отказаться от порочного принципа планирова­ния "от достигнутого", ориентированного на отчетные по­казатели, и перейти к оценке потребностей регионов в фи­нансовой помощи, исходя из нормативных (рациональных) гарантий по финансированию закрепленных за регионами общегосударственных социальных расходов.

Кроме того, необходимо создать фонд поддержки ка­питального строительства для выравнивания положения в регионах в части обеспечения их объектами социальной сферы.

Дополнительные проблемы возникают в связи с деле­нием Федерального фонда финансовой поддержки регионов на две составляющие: средства для оказания финансовой помощи нуждающимся регионам и средства, предназначен­ные для регионов, нуждающихся в дополнительной под­держке.

Практика выделения трансфертов показывает, что вве­дение трансфертов "нуждающимся в дополнительной под­держке" регионам в значительной мере ухудшило и без того непростую ситуацию. Сейчас лучше живет не тот ре­гион, где больше работают, а тот, где меньше получают и больше расходуют, что подтверждается тенденцией роста в последние годы числа регионов, относящихся к группе "нуждающихся в дополнительной поддержке".

Дело в том, что для определения объема трансфертов "особо нуждающимся" регионам практически невозможно ввести более или менее объективные критерии. По сути дела, единственным параметром, исходя из которого выде­ляется трансферт, является дефицит регионального бюд­жета, который может быть вызван двумя причинами: неиз­бежными высокими затратами региональных бюджетов в связи со специфическими условиями, сложившимися в кон­кретном регионе, либо излишними затратами со стороны региональных органов власти.

В первом случае выделение трансфертов необходимо. Во втором же случае при выделении трансфертов проис­ходит дотирование и без того богатого региона, который тратит больше, чем может себе позволить, исходя из соб­ственных доходов. При этом еще более ухудшается поло­жение реально нуждающихся регионов как за счет того, что уменьшается размер основного трансферта, так и за счет косвенного дотирования бедными регионами богатых.

Таким образом, существующая система бюджетных трансфертов по своему реальному воздействию способству­ет скорее росту диспропорций, чем бюджетному выравни­ванию.

К основным недостаткам действующей в настоящее вре­мя системы бюджетного выравнивания посредством транс­фертов следует отнести:

• необоснованность нормативной базы расчетов мини­мального уровня бюджетной обеспеченности;

• широкий диапазон уровня бюджетной обеспеченнос­ти на территориях, имеющих одинаковые региональные условия;

• неотработанность механизма финансовой поддержки и стимулирования расширения собственной доходной базы регионов.

Для изменения такого положения целесообразно не "усреднять" бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной сте­пени реализовать потенциал их целенаправленного воздей­ствия на экономику региона. Упорядочение разных форм федеральных платежей — дотаций, субвенций, взаимных, расчетов, инвестиционных и кредитных программ посредством включения их в единую систему целевых трансфер­тов, управляемых на основе специального законодательства, позволит изменить методологию бюджетного выравнивания.

Соответственно совершенствование механизмов бюджет­ного выравнивания посредством оказания финансовой по­мощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на ме­стах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных пре­образований в экономике регионов.

Кроме того, ныне действующая методика распределе­ния фонда финансовой поддержки регионов ориентирована на выравнивание, по сути, только текущих бюджетных расходов, тем самым, оказывая лишь косвенное влияние на решение долгосрочных проблем сближения уровней соци­ально-экономического развития регионов.

Ключевой вопрос при создании и развитии системы рас­пределения централизованной финансовой помощи заклю­чается в том, должна ли она учитывать межрегиональные различия в потребностях общих финансовых ресурсов. При­меняемая в настоящее время в России формула выравни­вания в основном учитывает лишь различия в бюджетных Доходах (потребности регионов, по сути, сведены к сло­жившемуся уровню их расходов), что очевидно недоста­точно для эффективного и справедливого бюджетного выравнивания.

Использование при распределении финансовой поддер­жки более объективных оценок минимальных (рациональ­ных) потребностей региональных и местных бюджетов в финансовых ресурсах зависит от разработки и внедрения в бюджетную практику социальных финансовых нормативов. Если такая система нормативов будет создана, первым ша­гом в ее использовании станет "привязка" общенациональ­ных нормативов к конкретным регионам.

Помимо текущих дотаций и субвенций, видимо, долж­ны быть предусмотрены инвестиционные субвенции регио­нам, получившим в соответствии со специальной процеду­рой особый статус "региона приоритетного развития". Ис­точником их финансирования может стать федеральный фонд регионального развития.

Одновременно вместо фонда "нуждающимся в допол­нительной поддержке" регионов целесообразно использо­вать систему целевых грантов. Это предполагает проведе­ние классификации регионов по уровню социально-эконо­мического развития и бюджетным потребностям, инвента­ризацию всех поступлений из федерального в региональ­ные бюджеты и строгий контроль со стороны федерально­го центра за целевым использованием бюджетных средств.

Отсюда возникает необходимость дифференцированного подхода к направлению трансфертов в различные сферы.

Целесообразно разграничить трансферты на поступаю­щие в распоряжение регионов на текущие расходы и на целевые, остающиеся под контролем федеральных властей.

К первой группе относятся финансовые сред­ства, предназначенные для обеспечения минимальных со­циальных гарантий всем гражданам Российской Федерации; финансирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций федерального значения.

Основным критерием для выделения региону средств на социальные нужды должна стать нехватка произведен­ного национального дохода для удовлетворения минималь­ных потребностей населения данного региона. Поиск средств, выделяемых сверх этого минимального уровня, целесообразно предоставить региональным властям. Любые другие I „социальные программы при их финансировании из центра в настоящее время не могут получить достаточных для их реализации средств, а потому должны быть свернуты. Попытка их реализации чревата продолжением нарастания негативных тенденций в экономике и, как следствие, еще: большим ухудшением тех групп, на помощь которым на­правлены программы.

Ко второй группе видов трансферов можно от­нести трансферты, выделяемые на стимулирование при­оритетных направлений развития экономики страны. Эти трансферты должны находиться под жестким контролем центра. Основным критерием для их выделения должна стать эффективность с точки зрения всей российской экономики. При таких условиях основной формой выделяемых по фе­деральным программам средств становятся субвенции на развитие конкретных отраслей и производств, необходи­мых для всего хозяйства страны.

Таким образом, для решения задач, связанных с регу­лированием бюджетных отношений, необходимо формиро­вать региональные бюджеты на основе принципов:

а) стимулирования территорий-доноров в поддержке территорий с неразвитой налоговой базой и низкими дохо­дами, при сохранении заинтересованности в развитии сво­ей налоговой базы;

б) установления прямой зависимости расходов регио­нов от их доходов. При этом необходимо пересмотреть схе­му группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, общего объема соб­ственных финансовых ресурсов, географического положе­ния, природных условий региона;

в) формирования доходной и расходной частей бюдже­та на нормативной и методической основе, подготовленной Правительством РФ с участием субъектов Федерации и утвержденной Государственной Думой;

г) разработки эффективного механизма, гарантирую­щего обеспечение нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, выравнивания доходов территорий с раз­личным налоговым потенциалом и уровнем социально-эко­номического развития;

д) надежности, предсказуемости и устойчивости меж­бюджетных связей, трансфертов и финансовых регулято­ров.

Чрезвычайно важный аспект межбюджетных отноше­ний формируется в процессе реализации взаимосвязей между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Перестройка бюджетной системы на основе принципов федерализма касается не только взаимосвязей между фе­деральным и региональными бюджетами, но и отношений вышестоящих бюджетов к местным. При этом межбюджет­ные отношения на субфедеральном уровне должны основы­ваться на тех же принципах, что и отношения между фе­деральным и региональными бюджетами.

Ранее уже отмечалось, что сбалансированный на реги­ональном уровне управления бюджет, безусловно, служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической ста­бильности государства в целом. Попытки получить как мож­но больше с регионов с целью сбалансирования федераль­ного бюджета практически неизбежно приводят к общей дестабилизации экономической ситуации, поскольку в результате региональные власти вынуждены обращаться за помощью к центру, брать займы в банках, накапливать за­долженность или же увеличивать масштабы внебюджетно­го финансирования.

Аналогичные проблемы возникают и во взаимоотноше­ниях между местными и региональными бюджетами. Фор­мирование местных бюджетов, несмотря на формальную их автономность, по-прежнему находится под полным и без­условным контролем вышестоящих органов власти. Сама по себе жесткая система контроля за местными бюджетами, особенно в условиях российской действительности, конечно, необходима. Однако вызывает опасения не столько сохранение практически безграничного влияния региональных властей на местные бюджеты, сколько продолжающийся практика принятия волюнтаристских решений, нанося­щих непосредственный ущерб местным бюджетам, при от­сутствии особой выгоды и сверхотдачи от бюджетных рас­ходов на региональном уровне (тем более что система социальной защиты, которая в настоящее время передана на местный уровень, не может функционировать эффективно при недостатке средств у местных органов власти).

Местные бюджеты являются составной частью бюджет­ной системы Российской Федерации. Они представляют со­бой часть консолидированного бюджета Российской Феде­рации, сосредоточивают около 50% бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты пополняются не только за счет местных налогов и сборов, но и за счет час­ти федеральных и региональных налогов и сборов, пере­распределяемых в порядке бюджетного регулирования.

Таким образом, местные бюджеты аккумулируют фи­нансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их орга­нами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Вместе с тем, будучи частью бюд­жетной системы Российской Федерации, наиболее прибли­женной к населению, они призваны способствовать удовлетворению самых насущных потребностей граждан. Соот­ветственно от того, как они формируются и исполняются, зависят возможности федеральных властей по проведению макроэкономической политики, необходимые ее корректи­ровки, а также возможности влияния на расходы местных бюджетов.

В то же время местные бюджеты являются финансо­вой базой органов местного самоуправления, которые в со­ответствии с Конституцией РФ не входят в систему государственных органов власти, а значит, государственные финансы безвозмездно используются негосударственными организациями.

Поэтому одной из основных задач в настоящее время является определение роли местных бюджетов в бюджет­ной системе Российской Федерации.

Реформа местных бюджетов протекает исключительно сложно. Для активизации этих процессов приоритетное зна­чение имеет решение ряда проблем.

Первая группа проблем связана с рассмотрением пра­вовых основ организации системы местных бюджетов, ре­шить которую можно определив роль местного самоуправ­ления в Российской Федерации. Основное внимание при этом сосредоточено вокруг вопроса о взаимосогласовании пра­вовых и практических аспектов функционирования мест­ных бюджетов.

Существует несколько точек зрения на пути дальней­шего развития местного самоуправления в России:

а) признание необходимости демонтажа целой подсис­темы государственной власти (местных государственных органов) и соответственно почти полного разгосударствле­ния муниципальной собственности, включая городскую и районную собственность на землю, некоторые природные ресурсы, городскую инженерную инфраструктуру, жилищно-коммунальные объекты;

б) сохранение местных органов государственной власти и их финансово-экономической базы с параллельным ста­новлением территориального общественного самоуправле­ния, дополняющего деятельность местных государственных органов и создающих самостоятельную общественную сис­тему финансовых источников своих негосударственных ме­стных бюджетов (за счет негосударственных местных нало­гов, пожертвований, добровольного самообложения и т. д.);

в) реформирование органов местного самоуправления с целью придания им черт общественного самоуправления. В этом случае не потребуется наряду с системой государ­ственных местных налогов создавать систему негосударственных местных налогов, можно будет сохранить муниципаль­ную собственность как местную форму собственности, обес­печить финансовую поддержку городов и районов за счет государственных и региональных налогов, сборов и пла­тежей.

Вторая группа проблем связана с поиском оптималь­ных форм взаимоотношений территориальных и мест­ных бюджетов. Смещение бюджетных взаимосвязей из цен­тра на местный уровень и одновременно их четкая струк­туризация по уровням государственного управления опре­деляют контуры будущего развития этих взаимоотноше­ний. Это означает, что должна быть подвергнута радикаль­ному изменению система внутрирегионального межбюджет­ного перераспределения финансовых ресурсов. Частично решение этих вопросов осуществляется принятием соот­ветствующих федеральных законов на федеральном уров­не. Однако основная работа по поиску разумных и адекват­ных реальным экономическим условиям решений и меха­низмов их реализации в области межбюджетных отноше­ний должна вестись на уровне субъектов Российской Феде­рации, для чего необходимо:

• законодательно закрепить бюджетные полномочия между субъектами Российской Федерации и местными бюд­жетами;

• сформировать систему оценок потребностей расхо­дов на уровне местных властей и нормативов минимальной обеспеченности местных бюджетов;

• разработать систему минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантиру­ется государством;

• пересмотреть схему группировки территорий по эко­номическим районам с учетом их экономического потенциа­ла, географического положения и природных условий.

Доходная часть местных бюджетов состоит из соб­ственных доходов, поступлений от регулирующих налогов, финансовой помощи и заемных средств.

К собственным доходам бюджетов относятся:

а) местные налоги и сборы (земельный налог, доходы от реализации недвижимости, лицензионные сборы, налог на содержание жилищной и социальной сферы, транспортный налог, налог на нужды образовательных учреждений);

б) налоги на имущество (механизм этого налога законо­дательно утверждается на федеральном уровне);

в) государственная пошлина, платежи за пользование недрами, налог с владельцев транспортных средств (уста­навливаются специальными федеральными законами);

г) поступления от приватизации и аренды муниципаль­ного имущества;

д) часть прибыли муниципальных предприятий.

Кроме того, в качестве собственных источников мест­ных бюджетов могут вводиться надбавки (в пределах до 3 пунктов) к федеральным (кроме НДС) и региональным на­логам, устанавливаемые органами местного самоуправле­ния. Причем в законе записано, что введению таких надба­вок может предшествовать проведение местного референ­дума по этому вопросу, хотя в мировой практике, как пра­вило, такая процедура введения местных надбавок закреп­ляется как обязательная.

К источникам формирования местных бюджетов отно­сятся такие заемные средства, как бюджетные ссуды, фонд финансовой поддержки, формируемый на региональном уровне, налоговый кредит, коммерческий кредит (векселя), банковский кредит, облигационные займы (государственный кредит).

К сожалению, возросшая ответственность местных ор­ганов самоуправления не подкреплена сегодня необходимыми изменениями в распределении ресурсов. Местные бюдже­ты, средства которых являются основной финансовой базой деятельности органов местного самоуправления, в подав­ляющем большинстве случаев не могут обеспечить эффек­тивное воздействие данных органов на социально-экономи­ческие процессы. Поэтому важным условием выхода из кризиса становится создание экономического механизма раз­вития межбюджетных отношений на региональном уровне. Критерием установления ответственности и объема расходов местных органов является степень общегосударствен­ной значимости тех или иных расходов. Другими словами, одну часть расходов, осуществляемых местными органами, государство признает обязательной на всей территории страны с тем, чтобы все граждане обеспечивались одина­ковым уровнем государственных услуг. Эти расходы долж­ны находиться под общим контролем государства, так как они обязательны и подлежат дополнительному финансиро­ванию из федерального бюджета в случае нехватки мест­ных доходов. На уровне законов субъектов Федерации не­обходимо установить критерии нуждаемости в финансо­вой помощи, порядок расчета ее размеров и предоставле­ния средств местным бюджетам. Решения по этому поводу в соответствии с Конституцией РФ должны принимать орга­ны власти субъектов Федерации, которые и определят воз­можность введения данной модели, а также смогут предус­мотреть ее необходимую конкретизацию применительно к местным условиям. При этом, совершенствуя в рамках еди­ного методологического подхода систему организации меж­бюджетных отношений и государственной поддержки ре­гионов на субфедеральном уровне, обязательно следует иметь в виду существование объективных различий в бюд­жетной обеспеченности и доходных потенциалах местных самоуправлений (сел, поселков, городов, районов).

Другая часть расходов должна в первую очередь учи­тывать местные особенности и пожелания населения.

Не разработана на федеральном уровне и политика рас­ходов местных бюджетов, которая должна стать гарантией от нерадивых, некомпетентных действий местных админис­траций.

То же самое можно сказать и о политике Федерации в области государственных минимальных социальных стан­дартов.

Отсутствие системы оценок потребностей расходов на уровне местных властей создает противоречия между раз­ными властными уровнями при обсуждении бюджетных про­блем.

Для перевода физических величин в рубли и определе­ния финансовых потребностей на местном уровне по каж­дой статье расходов обычно использовалась система бюд­жетных норм. Однако после либерализации цен в 1992 г. составить такие нормативы не представляется возможным, тем более что в различных регионах наблюдаются различ­ные темпы роста инфляции, численности населения.

Поэтому главной задачей законодательной федеральной власти является выработка стандартов местного само­управления, после чего исполнительные органы власти дол­жны разработать нормативную базу под эти стандарты, и только потом можно будет решать, соответствует ли пре­тендующая на самоуправление территория установленным стандартам. При таком порядке самоуправления многие воп­росы, столь остро стоящие сегодня, в частности, вопросы финансово-экономической основы местного самоуправления и разграничения полномочий между государственными органами самоуправления, просто бы не возникли.

Заканчивая анализ основных проблем организации меж­бюджетных отношений, следует еще раз подчеркнуть, что система межбюджетных отношений при всей ее важно­сти — лишь часть общей проблемы самостоятельности ор­ганов власти соответствующего уровня. При любых самых совершенных формах межбюджетных отношений, они не могут решить проблему достаточности финансовых ресур­сов на всех уровнях бюджетной системы без улучшения со­стояния экономики.

Сохранение и укрепление единства экономического и правового пространства российского государства обеспечи­ваются путем совершенствования федеративных отноше­ний, организации стратегического и оперативного взаимо­действия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправ­ления, системы федеральных законов, законодательства субъектов Российской Федерации.

В связи с этим усилия государственной власти Российс­кой Федерации должны быть направлены на решение сле­дующих задач:

• содействие развитию экономической реформы, фор­мированию во всех регионах многоукладной экономики, в том числе малого предпринимательства, становление ре­гиональных и общероссийских рынков товаров, труда и ка­питала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

• сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной эконо­мической базы повышения благосостояния населения;

• достижение экономически и социально оправданно­го уровня комплексности и рационализации структуры хо­зяйства регионов, повышение его жизнеспособности в ры­ночных условиях;

• развитие межрегиональных инфраструктурных сис­тем (транспорта, связи, информатики и др.);

• оказание государственной поддержки районам, тер­пящим экологическое или стихийное бедствие, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миг­рационными проблемами;

• разработка и реализация научно обоснованных ме­роприятий для регионов со сложными условиями хозяй­ствования, требующими специальных методов регулирова­ния (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и др.).

Правительство должно в сжатые сроки по-новому по­строить систему бюджетного федерализма, учитывающую реально существующие полномочия регионов и местных территориальных образований, не допускающую неравно­правие, проявляющееся, в частности, в предоставлении отдельным регионам и территориям льготных режимов эко­номической деятельности.

В систему бюджетного федерализма, безусловно, дол­жен быть включен местный уровень власти. Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюдже­тов всех уровней, разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не определит принципы формирования и использования муниципальных финансо­вых ресурсов, взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и финансово-кре­дитными институтами, а местная власть будет зависеть от распределения кусков общего "бюджетного пирога", местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал.

Таким образом, обобщая различные проблемы бюджет­ного федерализма, мы можем заключить, что одной из цен­тральных проблем бюджетного федерализма является бюд­жетное выравнивание, которое подразделяется на верти­кальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики).

Вертикальное выравнивание — это процесс достиже­ния баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накла­дываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоя­щем уровне недостаточны для финансирования возложен­ных на него функций, центральное правительство обязано предоставить соответствующему региональному или мест­ному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Цен­тральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирова­ния и объемами налоговых поступлений, должно устранить дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, акку­мулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание непременно должно со­четаться с горизонтальным, означающим пропорциональ­ное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства возможностей раз­личных территорий, вызванных территориальным факто­ром. Таким образом, к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалан­сированности бюджетной системы.

Если говорить упрощенно, то система бюджетного вы­равнивания определяет такое взаимодействие между фе­деральным бюджетом и субъектами Федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, обеспечить определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он про­живает.

Проведение политики бюджетного выравнивания в Рос­сии сопряжено с огромными трудностями. Так, решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг (горизонтальное выравнивание) связа­но с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантиро­ванных государством, оказывают рыночные процессы и про­должающийся экономический кризис, заставляющий пред­приятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников. Дифференциация населения по уровню денежных доходов, существенные региональные различия в прожиточном минимуме, разный уровень цен — все эти факторы, наряду с естественными географически­ми, должны непременно учитываться при организации го­ризонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, что значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На се­годняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Фе­дерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример — существующая методика распределения средств (трансфертов) Федерального фонда финансовой поддержки регионов, согласно которых первая его часть направляет­ся в адрес так называемых "нуждающихся" регионов (среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по Рос­сии), вторая — "особо нуждающимся" (регион, бюджетные расходы, которых выше его доходов, т. е. бюджет с дефици­том). Таким образом, перерасход средств региональных бюд­жетов исходя из данной методики будет автоматически по­крыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Прави­тельства снизить дефицит бюджета наталкивается на эко­номически обусловленное противостояние регионов.

Следовательно, очевиден тот факт, что для нормаль­ного развития системы бюджетного федерализма требует­ся серьезная модификация способов и приемов бюджетного выравнивания. В этой связи отрадно заметить, что в на­стоящее время уже разработан новый проект методики рас­пределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов, в большей мере учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализ­ма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Та­ким образом, оно лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования еди­ного государства, единой финансовой и экономической сис­темы общества, являясь фактором объединения федера­тивного государства, его населения.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого пре­одолеть разрушительный экономический кризис, спад про­изводства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации.

Нельзя допустить, чтобы развитие бюджетного феде­рализма превратилось в фактор усиления экономического и политического кризиса, а значит, еще более ослабило федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление ре­ального сектора экономики активизировало борьбу за де­леж федеральных налогов, привело к кризису общерос­сийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федераль­ных и региональных государственных облигаций, заблоки­ровало усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита.

Необходимо все более осознанно сближать бюджет­ный федерализм с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федера­лизма в конечном итоге позволит стабилизировать российс­кую государственность, повысить управляемость и объек­тивность рыночной экономической системы.