2. Бюджетная система государства — это совокупность всех видов бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Фе­дерации, регулируемую нормами права совокупность феде­рального бюджета, бюджетов субъектов Российской Феде­рации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В унитарных государствах бюджетная система включа­ет два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.

В федеративных государствах бюджетная система со­стоит из трех звеньев:

• государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства;

• бюджеты членов федерации (штатов — в США, зе­мель — в ФРГ, провинций — в Канаде, кантонов — в Швей­царии, субъектов Федерации — в России);

• местные бюджеты.

В унитарных государствах доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, а в феде­ративных государствах — не включаются в бюджеты чле­нов федерации, доходы и расходы которых, в свою оче­редь, не входят в федеральный бюджет.

3. Взаимосвязь между отдельными звеньями, организа­цию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Следовательно, бюджет­ное устройство — это организация взаимосвязи между зве­ньями бюджетной системы, основанная на правовых нор­мах. Бюджетное устройство включает структуру бюджет­ной системы, бюджетную классификацию, принципы пост­роения бюджетной системы и бюджетов.

В иерархически упорядоченной бюджетной системе Рос­сии можно выделить следующие уровни:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Российской Федерации:

• республиканские бюджеты;

• бюджеты автономных областей;

• областные, краевые бюджеты;

• бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга;

в) местные бюджеты:

• бюджеты городов областного подчинения;

• бюджеты районов;

• городские районные бюджеты;

• сельские и поселковые бюджеты.

Рассмотрим каждый из этих уровней.

Под федеральным бюджетом принято понимать ос­новной финансовый план страны в целом, ежегодно прини­маемый высшим законодательным органом государствен­ной власти — Федеральным Собранием. Через федераль­ный бюджет осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода в рамках все­го государства.

Доходы федерального бюджета собираются по всей тер­ритории Российской Федерации по единым нормативам, а расходы осуществляются в интересах и на благо всего на­рода, населяющего страну.

По существу федеральный бюджет является главным законом экономической жизни государства, в котором фик­сируются не только цифры доходов и расходов казны, но и все остальные параметры экономического развития. Поэтому федеральный бюджет рассматривается как главный объе­динительный инструмент всей финансовой системы Россий­ской Федерации. Но это справедливое утверждение мож­но толковать двояко.

Во-первых, так, как это толковалось на протяжении более чем семидесяти лет существования социалистичес­кого государства в России. А именно государственный (фе­деральный) бюджет несет основную часть расходов, куда входят и средства, выделяемые субъектам Федерации, необходимые для их жизнедеятельности. Соответственно в федеральный бюджет стекается основная масса налоговых поступлений и других доходов. В такой трактовке совер­шенно естественно, что федеральный бюджет играет не просто центральную, а аккумулирующую роль в бюджет­ной системе Федерации, а региональные бюджеты, хотя и являются формально независимыми, но на деле формиру­ются в недрах Министерства финансов РФ, поскольку имен­но там происходит фактически формирование их доходной части, а также обсуждается их расходная часть.

Во-вторых, с позиций федерализма федеральный бюд­жет является объединяющим фактором, поскольку его средства расходуются в интересах всего населения госу­дарства, а средства, выделяемые для поддержки субъек­тов Федерации, используются в целях выравнивания фи­нансового положения и бюджетной обеспеченности данных бюджетов. В таком понимании акцент в оценке роли феде­рального бюджета смещается от его фискальной функции к распределительной.

В соответствии с этими двумя точками зрения на роль федерального бюджета в бюджетной системе Российской Федерации и должно идти ее формирование. Однако в Рос­сии бюджетный процесс всегда был недостаточно четко рег­ламентирован, а в настоящее время и вовсе дезорганизо­ван.

В прошлом, когда действовала строгая иерархия бюд­жета, бюджетный процесс шел как бы "сверху вниз", от единого государственного бюджета к бюджетам нижестоя­щих уровней. В настоящее время данный порядок бюджет­ного процесса признан не соответствующим принципам фе­дерализма. Однако порядок формирования федерального бюджета по принципу "снизу вверх", хотя и определен в законодательной форме (Бюджетный кодекс РФ), но еще не сформированы реально действующие механизмы управ­ления федеральным бюджетом.

Поэтому, формально провозгласив построение иерар­хии бюджетной системы на принципах бюджетного феде­рализма, на практике федеральный бюджет России по су­ществу функционирует как центральный бюджет унитар­ного государства.

Следующим после федерального бюджета звеном бюд­жетной системы Российской Федерации являются бюдже­ты субъектов Федерации (региональные бюджеты), кото­рые представляют собой обособленную часть бюджетной системы Российской Федерации, связанную с последней ге­нетически. Они (вне зависимости от меры своей автономии) составляют именно часть целого, пока существует целост­ность государства. Региональные бюджеты являются сим­волом и гарантом региональной обособленности, независи­мости, самостоятельности и ответственности.

Одной из наиболее острых проблем формирования бюд­жетного устройства России в настоящее время является определение места, роли и функций местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

В недалеком прошлом под местными бюджетами пони­мались бюджеты краев, областей, автономных образований и нижестоящих административно-территориальных единиц. В процессе децентрализации государственной власти по­явилось понятие субъектов Федерации, которое включает в себя республики в составе Российской Федерации, авто­номные образования, края, области. Соответственно и бюд­жетная система Российской Федерации приобрела трех­уровневый характер. В соответствии с Законом РФ "Об ос­новах бюджетных прав и прав по формированию и исполь­зованию внебюджетных фондов представительных и испол­нительных органов государственной власти, республик в со­ставе Российской Федерации, автономной области, авто­номных округов, краев, областей, гг. Москвы и Санкт-Пе­тербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г., под местными бюджетами понимается сельский бюджет, бюджет сельсовета, поселковый, городской, районный. Аналогичное определение дает и Бюджетный кодекс РФ.

Суть же проблемы состоит в том, что местные бюдже­ты являются финансовой базой местного самоуправления, которое в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не вхо­дит в систему государственных органов власти. Иными сло­нами, государственные финансы безвозмездно используют-1-я негосударственными организациями, и местные бюдже­ты практически "выпадают" из бюджетной системы. Решить )ту проблему можно, определив роль местного самоуправ­ления в Российской Федерации.

Совершенно обособленным понятием в структуре бюд­жетного устройства России является понятие консолиди­рованного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). На схеме 2 показано построение бюджетной системы Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации — это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Консолидированный бюд­жет субъекта Российской Федерации составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его тер­ритории муниципальных образований. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом.

Консолидированный бюджет Российской Федерации и се субъектов не подлежит утверждению в законодатель­ном порядке, а является лишь информационной базой для корректировки бюджетно-финансовой политики соответ­ствующего региона. Однако он не отражает экономическо­го состояния территорий и не годится для проведения срав­нительного анализа, так как определяет всего лишь изъя­тую государством часть валового внутреннего продукта. Поэтому рост консолидированного бюджета — это, прежде всего рост налоговых изъятий, но ведь не рост налогов увеличивает богатство территории.

Схема 2. Построение бюджетной системы Российской Федерации

Рассматривая проблему бюджетного устройства Рос­сии, следует помнить, что принципы построения и меха­низмы функционирования нынешней бюджетной системы сложились еще в 30-е годы и полностью отвечали характе­ру и методам административно-командной системы управ­ления народным хозяйством страны. Так, принципы един­ства и так называемого "демократического", а на самом деле "жесткого" централизма обусловили следующие характерные черты бюджетной системы, особенно отчетливо про­явившиеся на рубеже 90-х годов:

• стягивание значительной доли финансовых ресурсов н центральный бюджет;

• деление всех доходных источников на закрепленные, передаваемые в ведение среднего и низового уровней го­сударственной власти, и регулирующие, объемом которых распоряжался вышестоящий орган власти;

• широкие масштабы перераспределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы, предопреде­лившие постепенное возрастание доли регулирующих дохо­дов в территориальных бюджетах — в среднем до 70—85%;

• субъективизм при решении вопросов об объеме средств, передаваемых конкретному нижестоящему бюджету;

• ориентированная на расходы методология формиро­вания территориальных бюджетов, воспитывавшая у ни­жестоящих управленческих структур иждивенчество и твердую уверенность в том, что за все, в конечном счете, отвечает государство, его верховная власть;

• ежегодный пересмотр процентов отчислений от ре­гулирующих доходов, дававший вышестоящему органу вла­сти неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий орган власти, вынуждая его выпрашивать дополнительные отчисления от регулирующих доходов;

• множественность форм межбюджетного перераспре­деления финансовых ресурсов, позволявшая во всех слу­чаях применять субъективный "индивидуальный" подход при решении вопроса о выделении финансовой помощи ниже­стоящему бюджету.