Регионы с наиболее крупными размерами кредиторской и дебиторской задолженности (на 1 января 1999 г.)

Регионы	Кредитор­ская задол­женность, млн. руб.	В том числе просро­ченная, %	Дебиторская задолжен­ность, млн. руб.	В том чис­ле просро­ченная, %
Тюменская область	111031	56,5	77612	57,2
Свердловская область	56002	69,5	32678	59,2
Москва	51649	39,5	40513	39,2
Челябинская область	51477	61,0	24527	62,4
Красноярский край	42 144	62,4	27 116	56,1
Иркутская область	33665	58,9	17888	58,9
Пермская область	32 550	61,8	24791	45,5
Санкт-Петербург	27509	34,8	15653	44,2
Московская область	24361	42,8	13618	27,1
Нижегородская область	24096	53,9	15441	46,4

Налог на прибыль продолжает играть главную роль в формировании доходной части региональных бюджетов. По итогам 1998 г. в Нижегородской области на долю этого на­лога пришлось 39% всех налоговых поступлений в бюджет региона, во Владимирской — 41%, в Свердловской — 46%. Отметим, что общее падение массы прибыли в экономике и рост количества убыточных предприятий в краткосроч­ной перспективе привели в 1999 г. к снижению поступлений по данному виду налогов. Сальдированный финансовый ре­зультат крупных и средних предприятий, рассчитанный как разница между их общей прибылью и убытком, составил за январь—ноябрь 1998 г. всего 15,4% показателя соответству­ющего периода 1997 г. За 1998 г. доля убыточных предприя­тий возросла с 47,5 до 48,3% от их общего числа, причем в 60 субъектах Российской Федерации удельный вес убыточ­ных предприятий превысил в тот период 50%. Как след­ствие, сократилась база для исчисления и уплаты налога на прибыль из поступлений, которые подлежат зачислению в бюджеты регионов.

Другим существенным источником пополнения доход­ной части региональных бюджетов служат установленные субъектами Федерации прямые налоги на товары и услуги, а также лицензионные и регистрационные сборы. Уже сей­час в ряде регионов поступления от прямых налогов и сбо­ров являются вторыми по значению после платежей в счет налога на прибыль, а в отдельных регионах (например, Ом­ской области) занимают главенствующее положение среди налоговых доходов. В 1999 г. их роль в наполнении бюджета возросла в связи с повсеместным введением региональных налогов с продаж и единых налогов на деятельность малых предприятий, призванных компенсировать снижение став­ки налога на прибыль с 35 до 30%.

Отметим, что значительная часть региональных бюд­жетных доходов поступает в неденежной форме. Зачеты по платежам между территориальными бюджетами, крупней­шими региональными предприятиями и представителями естественных монополий стали обычной практикой исполнения взаимных финансовых обязательств. По состоянию на август 1998 г. из всего объема оплаченной продукции круп­нейших налогоплательщиков на долю собственно денежных расчетов приходилось всего 34,6%, в то время как на долю взаимозачетов — 36,4%, векселей — 10,5%, бартера — 9,2%. Нет сомнения, что такая ситуация в конечном счете приво­дит к росту как недоимок по платежам в региональные бюд­жеты, так и объемов налоговых зачетов, которыми в регио­нах замещают несобранные бюджетные доходы.

Например, в Нижегородской области план сбора основ­ных налогов за 1998 г. выполнен на 85—90%. Столь высокого показателя удалось достичь исключительно благодаря широкому применению зачетов, составивших к концу года 48% общей суммы бюджетных доходов, в то время как доля собственно денежных поступлений равнялась 23%. Из всего объема проведенных взаимозачетов наибольший удельный вес пришелся на расчеты области с энергетическим секто­ром, учреждениями социальной сферы и агропромышлен­ным комплексом, причем последний обслуживался зачета­ми на 90%.

Чем хуже обстоит ситуация с исполнением бюджетных назначений, тем большая существует потребность в прове­дении региональных взаимозачетов. Действительно, широ­кое применение практики неденежных расчетов с региональными бюджетами позволяет в ряде случаев увеличить объемы текущих налоговых поступлений. Например, адми­нистрация Владимирской области с началом кризиса в це­лях поддержки товаропроизводителей была вынуждена при­бегать к использованию в расчетах с ними областных нало­говых освобождений, зачетов, бартера и векселей. В ре­зультате объем неденежных поступлений в консолидиро­ванный бюджет области стал быстро нарастать и к январю 1999 г. достиг половины всей суммы бюджетных платежей. Вместе с тем переход к натуральной форме взимания на­логовых платежей привел к заметному улучшению ситуа­ции с наполнением доходов областного бюджета. Только за ноябрь поступления от налога на прибыль увеличились с 51 до 58%, от налога на товары и услуги — с 37 до 44%, от налога на имущество — с 58 до 69% годового бюджетного задания.

Тем не менее, внесение налоговых платежей в неде­нежной форме далеко не всегда позволяет предприятиям сократить объем задолженности перед территориальными бюджетами. В Нижегородской области, которая покрывает взаимозачетами почти половину объема региональных пла­тежей, недоимка в областной бюджет за время кризиса не только не уменьшилась, но даже несколько возросла, до­стигнув к 1 января 1999 г. 52% всей суммы налоговых по­ступлений.

Исследование финансового состояния крупнейших не­доимщиков, проводившееся налоговой инспекцией Ростов­ской области на протяжении всего 1998 г., показало, что неплатежи в территориальный бюджет обусловлены, преж­де всего высоким удельным весом неденежных расчетов в общем объеме выручки от реализации продукции предпри­ятий. На территории региона в неденежной форме (бартер и взаимозачеты) совершается почти 74% расчетов между предприятиями. Вследствие этого "живыми деньгами" в областной бюджет перечислено только 5% выручки от ре­ализации продукции, а недоимка по территориальным на­логам вместе со штрафами превысила величину региональ­ных бюджетных поступлений.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что бюджетные системы российских регионов оказались чрез­вычайно восприимчивыми к последствиям финансово-эко­номического кризиса, пик которого пришелся на август— сентябрь 1998 г. В результате скачка цен, девальвации руб­ля и системного разрушения денежных рынков в регионах возникла новая ситуация, характеризуемая падением ре­альных бюджетных доходов, ростом убыточности промыш­ленных предприятий, широким использованием неденеж­ных форм уплаты налогов, обострением проблемы бюджет­ного дефицита, коллапсом рынка региональных заимство­ваний. В создавшихся условиях вплоть до периода 2000 г. происходило дальнейшее снижение реального объема ре­гиональных налоговых поступлений, что привело к отказу от финансирования ряда социальных расходов, усилению зависимости субъектов Федерации от выделения им раз­личных видов финансовой помощи из федерального бюд­жета.

Снижение доходной части региональных бюджетов ока­зало непосредственное влияние на их расходы. В большин­стве субъектов Российской Федерации финансирование рас­ходной части территориальных бюджетов происходило с еще большим отставанием от плана, чем формирование бюджетных доходов. Так, в Нижегородской области план по расходам бюджета за 1998 г. был исполнен только на 69%, в Удмуртии — на 76%, в Свердловской области — на 85%. Подобная тенденция возникала вследствие использо­вания взаимозачетных операций при платежах в террито­риальные бюджеты. Неденежные формы уплаты налогов способствуют номинальному увеличению региональных до­ходов, однако ни зачеты, ни налоговые освобождения не могут быть использованы для финансирования прямых де­нежных выплат из бюджета, включая заработную плату.

Наиболее значительной расходной статьей региональ­ных бюджетов остается финансовая помощь бюджетам дру­гих уровней, т. е. субсидирование заработной платы и ком­мунальных расходов нижестоящих административных об­разований.

На рис. 2 и 3 приведена структура расходной части ре­гиональных бюджетов Омской и Оренбургской областей за 1998 г.

Высокий уровень инфляции, трудности с обслужива­нием регионального долга, сезонные потребности бюджета вынуждают власти субъектов Федерации изменять пропор­ции расходования бюджетных средств. В частности, Ново­сибирская область в IV квартале 1998 г. ввела особый поря­док оплаты расходов, который предусматривает первооче­редное финансирование защищенных статей — зарплат,

Рис. 2. структура расходной части бюджета Омской области за 1998 год.

Рис. 3. Структура расходной части бюджета Оренбургской области за 1998 г.

пособий, закупки лекарств и погашение внутреннего долга. Прочие виды расходов стали оплачиваться в безденежной форме по мере поступления доходов. В тот же период Пра­вительство Ленинградской области приняло решение уве­личить расходы на обслуживание долга и закупку топлива, с одновременным секвестированием расходов на содержа­ние объектов социальной и культурной сферы. Таким обра­зом, обострение проблемы бюджетного дефицита приво­дит к тому, что доходы субъектов Федерации, собираемые в денежной форме, практически полностью расходуются на зарплату и текущие долговые платежи, в то время как все остальные региональные потребности финансируются за счет возрастающей эмиссии денежных суррогатов.

Вместе с тем использование взаимозачетов по налого­вым платежам, ограничения в расходовании бюджетных средств, а также принудительные отсрочки выплат по дол­говым обязательствам способны уменьшить показатели дефицита региональных бюджетов. Подобная тенденция была зафиксирована в Омской области, где бюджетный дефицит сократился за ноябрь—декабрь 1998 г. с 12,1 до 2,8% объе­ма региональных доходов. Иногда такими мерами можно достигнуть далее бюджетного профицита, как это произош­ло по итогам года в Оренбургской области. Однако возмож­ности региональных администраций по уменьшению бюд­жетного дефицита достаточно ограничены, поскольку ре­зервы сокращения расходов не так велики и не все виды бюджетных обязательств можно профинансировать путем взаимозачетов и иных неденежных форм платежа.

Устойчивость тенденции к снижению бюджетного де­фицита на уровне субъектов Федерации зависит также от того, удастся ли региональным властям договориться с кре­диторами о реструктуризации выплат по своим финансо­вым обязательствам, включая банковские ссуды. Положе­ние здесь осложняется тем, что кредиты коммерческих бан­ков, первоначально предназначенные для инвестиционного развития регионов и предотвращения краткосрочных кассовых разрывов, довольно быстро превратились в инстру­мент рефинансирования долговых обязательств региональ­ных администраций. Новые кредиты практически без ос­татка уходят на погашение предыдущих займов.

Так, в мае 1998 г. Ленинградская область привлекла синдицированный кредит (среднесрочный заем, предостав­ленный группой международных банков) объемом 50 млн. долл. Предполагалось, что кредитные средства будут в ос­новном направлены на инвестиционные цели. На деле же 93% суммы кредита было истрачено на обслуживание те­кущих долговых обязательств областной администрации, включая погашение рублевых кредитов коммерческих бан­ков, привлеченных ранее по высоким процентным ставкам, выплату сумм бюджетных поручительств и долгов по зара­ботной плате.

Таким образом, регионы оказываются вовлеченными в строительство кредитной "пирамиды", для обслуживания которой они постоянно вынуждены привлекать новые и до­рогостоящие банковские ссуды.

Процентные выплаты поглощают все большую часть бюджетных поступлений, производимых в денежной фор­ме. Например, в Новосибирской области свыше половины денежных средств, поступивших в региональный бюджет в IV квартале 1998 г., было направлено на погашение и об­служивание банковских кредитов. Однако эти средства не покрывают и 1/4 задолженности областной администрации по банковским ссудам, которую предстояло погасить в 1998 г.

В конечном счете "пирамида" долговых обязательств становится неподъемной для региональных бюджетов, и власти субъектов Федерации начинают вступать в перего­воры об отсрочке выплат по банковским ссудам. Тем не менее, реструктуризация задолженности перед коммерчески­ми банками сама по себе не решает проблемы финансиро­вания бюджетного дефицита. Нехватка денежных средств заставляет регионы прибегать к новым заимствованиям для обслуживания уже реструктуризованных банковских дол­гов, что в перспективе угрожает серией дефолтов по обя­зательствам региональных администраций.

Так, Воронежская областная администрация не сумела погасить в срок задолженность по кредиту, взятому у мес­тного Сбербанка, в сумме 250 млн. руб. В результате воз­врат долга пришлось осуществить за счет платежей по на­логу на прибыль Воронежского Сбербанка, 30% которого остается в области. Едва расплатившись по старым обяза­тельствам, администрация области тут же привлекла но­вый кредит Сбербанка на сумму свыше 200 млн. руб. для финансирования статей областного бюджета в 1999 г. Оче­видно, что и новые заимствования будут погашены путем налоговых взаимозачетов, а это еще больше подрывает доходную базу регионального бюджета.

Таким образом, приведенные данные подтверждают то, что дефолт 17 августа 1998 г. существенно сократил основ­ную часть поступлений (налоги) в региональные бюджеты, и поэтому руководители регионов любыми путями стара­ются покрыть возникающий дефицит регионального бюд­жета, и в первую очередь за счет дополнительных финан­совых поступлений из федерального центра.

В целом распределение налоговых поступлений между регионами и федеральным центром установлено в прибли­зительно равной пропорции — 50 на 50, однако субъекты Федерации находят способы изменить это соотношение в свою пользу. Указанное явление становится возможным бла­годаря тому, что региональные власти разрешают вносить часть обязательных платежей в неденежной форме, в то время как Правительство РФ категорически запрещает вза­имозачеты с федеральным бюджетом, неукоснительно тре­буя обеспечить соответствующие расчеты "живыми день­гами".

В результате из всего объема бюджетных поступлений за январь—сентябрь 1998 г. в Ростовской области доля пла­тежей в территориальный бюджет составила 70%, в Тюменской — 71%, в Челябинской — 77%. Соответственно не­доимка по платежам в федеральный бюджет росла опере­жающими темпами по сравнению с региональной налоговой задолженностью.

Решение Правительства РФ в сентябре 1998 г. о возоб­новлении проведения зачетов по платежам в федеральный бюджет не внесло принципиальных изменений в соотноше­ние платежей. Так, из общей суммы налоговых доходов, собранных бюджетной системой в ноябре 1998 г., только 35% было зачислено в федеральный бюджет, а 65% по­ступило в бюджеты территорий. Компенсирующим факто­ром для федерального бюджета является гораздо более высокая, чем в региональных бюджетах, доля "живых де­нег" в объеме налоговых перечислений: в конце 1998 г. она составила свыше 70%.

По мере стабилизации финансово-бюджетных отноше­ний в период с 1999 по 2000 г. постепенно возрастает объем средств, ежемесячно зачисляемых в бюджеты различных уровней. Однако этот рост в значительной степени обуслов­лен инфляционными явлениями, а также вынужденным при­менением взаимозачетов по расчетам с бюджетной системой.

Следовательно, еще долгое время федеральный центр будет вынужден постоянно оказывать помощь региональ­ным бюджетам, и в первую очередь с целью смягчения со­циальной напряженности в различных регионах Россий­ской Федерации. Следует отметить, что помимо выделе­ния средств финансовой поддержки на выплату зарплаты федеральное правительство оказывает помощь регионам и по другим направлениям. Речь идет, в частности, о под­держке функционирования топливно-энергетического ком­плекса северных и восточных районов путем взаимозачетов с федеральным бюджетом и выделения бюджетных ссуд. Кро­ме того, правительство косвенно участвует в финансиро­вании инвестиционных проектов в ряде российских регио­нов, как правило, предоставляя отсрочки по уплате феде­ральных налогов. Во всех этих случаях федеральный центр стремится избежать непосредственного расходования де­нежных средств, объем которых остается ограниченным даже с учетом дополнительных инфляционных доходов бюд­жета.