6.2. Основы реформирования российской модели бюджетного федерализма

Одним из наиболее важных аспектов совершенствования в сфере бюджетно-налоговой политики, с точки зрения реализации социальной функции государства, есть экономические отношения между Центром и территориями, то есть перераспределение ресурсов между субъектами Федерации, остается одной из самых сложных проблем в сфере внутренней экономической политики Российского государства.

Нынешнее состояние межбюджетных отношений продиктовано ситуацией на данном этапе социально-экономического развития страны. В условиях уже сложившейся глубокой дифференциации субъектов Федерации по уровню производства, благосостояния и “бюджетной зависимости”, когда разрывы составляют не несколько процентов, а несколько раз, реальное развитие отношений финансового федерализма и формирование единого социально-экономического пространства возможно только на основе устойчивого экономического роста. Тогда окажутся востребованными промышленный и социально-трудовой потенциал общества, будет происходить не “дележ” постоянно сужающейся региональной и местной базы налогообложения, а ее наращивание, что создаст условия для наполнения бюджетов финансовыми ресурсами и будет способствовать реальному обеспечению государством своих функций.

Вместе с тем, российский бюджетный федерализм во многом не соответствует задаче формирования единого экономического пространства, следовательно, дальнейшие социально-экономические реформы будут тормозиться неразрешенными противоречиями в самой системе межбюджетных взаимодействий федеральных органов власти и управления, региональных и органов местного самоуправления. Таким образом, социально-экономические и демократические преобразования и развитие межбюджетных отношений - взаимообусловленные процессы. Поэтому обновление межбюджетных отношений, приведение их в соответствие с особенностями российской экономики и социальной политики, будет являться, в свою очередь, важным фактором экономического роста и становления реальной федерации.

Модель построения межбюджетных отношений в нашей стране предполагает, что формирование бюджетов разного уровня бюджетной системы осуществляется в основном через перераспределение доходов от федеральных регулирующих налогов. Поэтому, при формировании системы межбюджетных отношений следует обратить внимание, прежде всего на механизм распределения долей регулирующих федеральных налогов. От решения проблем оптимизации распределения налогов между бюджетами разной бюджетной системы зависит сокращение числа дотационных субъектов Российской Федерации, ныне нуждающихся в финансовой поддержке, а также уменьшение встречных финансовых потоков. Кроме того, механизм регулирования межбюджетных отношений через изменения нормативов отчисления от регулирующих налогов будет стимулировать заинтересованность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении своих доходов на базе полного использования налогового потенциала, рационализации бюджетных расходов в целях обеспечения финансовой устойчивости и самостоятельности бюджетов территории.

Усиление финансовой самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов также должно основываться на полном закреплении за бюджетами соответствующего уровня отчислений от доходных источников, которые гарантировали бы им стабильное поступление собственных доходов и самостоятельное формирование бюджетов, повышая тем самым уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

Обоснованность данного подхода к решению проблем межбюджетных отношений подтверждается мировой практикой, в соответствии с которой, за каждым уровнем власти должны закрепляться, те источники доходов, которые этим уровнем наиболее контролируемы и на которые этот уровень может оказывать наибольшее влияние.

Так, в США, например, в некоторых штатах основными источниками формирования бюджетов служат налог с продаж; налог на деловую активность; подоходный налог с граждан (по месту жительства) и т.д. Источниками формирования бюджетов городов являются в основном налоги на имущество, при этом в облагаемую налоговую базу входят земля и строения. Поэтому в настоящее время для бюджетов субъектов Российской Федерации и для бюджетов муниципалитетов следует сформировать условия для обеспечения финансовой самодостаточности в размерах, необходимых для осуществления ими социальных функций в рамках предметов их ведения, закрепления за ними конкретных видов доходов в размерах, гарантирующих выполнение ими социальных обязательств.

Подобное закрепление источников доходов в бюджет разного уровня позволит реализовать в системе межбюджетных отношений принцип «нижнего уровня» или субсидиарный порядок, при котором каждая функция по расходам закрепляется за самым нижним уровнем власти, способным ее выполнять. Подобный принцип позволяет также уменьшить неоправданные встречные потоки между бюджетами разных уровней и снизить объемы финансовой помощи, выделяемой субъектами федерации и муниципалитетами.

Иными словами, если в соответствии с принципом «нижнего уровня» межбюджетные отношения представлять в виде пирамиды, то ее основанием являются бюджеты муниципалитетов, а в вершине пирамиды лежит федеральный бюджет. Местные бюджеты представляют собой не просто низовое звено бюджетной системы, а, создают фундамент всей бюджетной системы с позиции реализации государственных обязательств в части социального развития общества.

В ходе распределения средств надо исходить из обоснованной потребности в расходах на душу населения, необходимых для финансирования здравоохранения, образования и содержания объектов ЖКХ. Которые должны определяться по единой методике на основе социальных стандартов, но с учетом индивидуальных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей регионов, и рассчитанной аналогичным образом обоснованной потребности консолидированного бюджета РФ.

Совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным Центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления в рамках описанных выше подходов относится к числу важнейших направлений бюджетной политики, и будет способствовать решению следующих задач:

- повышению эффективности функционирования региональных бюджетных систем;

- сокращению дотационности и количества дотационных территорий;

- минимизации встречных финансовых потоков;

- обусловленности выделения средств и контролю за их использованием;

- особой финансовой поддержке высокодотационных территорий;

- избирательной инвестиционной поддержке;

- использованию режимов долевого финансирования для реализации отдельных программ и проектов;

- повышению заинтересованности нижестоящих органов власти и управления в увеличении производственного и налогового потенциала территорий.

Далее остановимся еще на одной проблеме, которая также непосредственно связана с реформированием и повышением эффективности государственных социальных расходов. В условиях контрактно-договорных отношений негосударственные по форме собственности предприятия и организации, становясь партнерами государства, должны брать на себя за плату часть возложенных на него функций.

Становление и дальнейшее развитие государственных и негосударственных некоммерческих организаций во многом зависит от того, насколько эти организации смогут реализовать заложенные в их экономической природе преимущества. А именно, что они не склонны к бюрократизации, и следовательно, более восприимчивы к нуждам тех, кого обслуживают. В своей работе данные организации более склонны к разнообразию и индивидуализации, и, бюджетные средства могут дополняться в них частными, а оплата труда наемного персонала - добровольной работой тех, кто стремится внести свой вклад в выполнение миссии. Все это, как известно, ведет к удешевлению достижения поставленной цели и снижению бюджетной нагрузки, а последнее положение является основанием для предоставления данным организациям налоговых льгот. При этом следует помнить, что если государство и общество в целом не достаточно жестко контролируют процесс деятельности некоммерческих организаций, определяя рамки и основные параметры этой деятельности, то описанные выше достоинства могут стать и недостатками. Так, например, не регламентируемая индивидуализация может привести не только к дестандартизации процесса потребления социально значимых услуг, но и к сегментации и фрагментации общества по религиозному, расовому, национальному либо иным признакам. В то же время работа с бюджетными ресурсами в сочетании с налоговыми льготами нередко приводит к финансовым махинациям и коррупции. Поэтому насколько эта деятельность будет способствовать повышению эффективности использования средств бюджета, выделяемых на покрытие расходов на социальные нужды, будет зависеть от общественного контроля за деятельностью данных организаций и учреждений. Особенно велика опасность влияния описанных выше негативных моментов в период становления рыночных отношений, когда еще в России не сформировался в соответствии с уровнями спроса и предложения рынок медицинских, образовательных и других видов социально-значимых услуг.

Исполнения социальной обязательств государства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в России предполагает реализацию как общих стандартных целей, так и специфических, которые отражают особенности нынешнего этапа проводимой экономической реформы, а именно: усилия всех органов и ветвей власти, по нашему мнению, должны быть направлены на повышение общей доли федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации, что позволит проводить эффективную политику по горизонтальному выравниванию уровней социально-экономического развития регионов и созданию в рамках РФ единого социально-экономического пространства.

Успешная деятельность по реализации бюджетно-налоговой политики государства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений позволит восстановить инвестиционные функции федерального бюджета для целей финансовой поддержки базовых отраслей науки, экспортных и импортозамещающих производств, а так же предприятий агропромышленного комплекса. Это является одним из важнейших условий для выполнения государством своей социальной функции, так как эффективное функционирование предприятий позволяет включить социальную природу рынка, которая в первую очередь предполагает накопление, обмен и распределение общественного богатства в процессе производство, а не его потребление и перераспределение.

Для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов обеспечивающих реализации социальных обязательств государства в условиях формирования Российской модели бюджетного федерализма в общем плане следует:

- во-первых, принять социальные нормативы и нормы, в качестве государственных социальных стандартов, которые должны стать основой для расчета необходимого размера расходов при формировании федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Обеспечение государственных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней.

- во-вторых завершить процесс формирования налоговой системы, включающей в себя закрепленные и разделительные налоги (федеральные, региональные и местные), сквозные налоги, которые будут делиться по твердым ставкам (сроком на 5 лет) между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

- в-третьих, сформировать систему трансфертов между субъектами Федерации и федеральным бюджетом, выполняющих функцию финансовой помощи тем регионам, в которых показатели среднедушевого дохода и социальных услуг ниже, чем предусмотренные в системе единых минимальных стандартов.

По каждому элементу из этих двух направлений необходимо вести специальную работу по совершенствованию методических и организационно-технологических процедур. При разработке которых необходимо исходить из предпосылки того, что некоторое обособление уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленное тенденцией к развитию и управлению собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов, должно сочетаться с нарастанием масштабов и интенсивности перераспределительных финансовых процессов в рамках политики горизонтального выравнивания в целях формирования единого социально-экономического пространства.