4.3. Социальные аспекты распределения расходных и доходных полномочий

Распределение расходных функций.Как уже отмечалось выше, первый этап в разработке или оценке системы бюджетного федерализма по вопросам реализации социальной политики есть принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них. Когда потребности известны, появляется возможность разработать системы доходов, при которых каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к ресурсам, которые необходимы для выполнения соответствующих обязательств по социальным расходам.

Порядок распределения расходов предполагает учет трех основных обязательств:

- определение ответственности за решения по номенклатуре и объемам оказываемых социальных услуг населению и определение нормативов их качества;

- финансирование ответственности за покрытие расходов по предоставлению социальных услуг населению;

- определение ответственности за организацию порядка предоставления социальных услуг через общественный сектор, или через частный.

Другой круг проблем связан с определением того, какой уровень власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из уровня фактических расходов, поэтому остановимся на некоторых принципиальных теоретических положениях. Социальная политика предполагает обеспечение услугами, по своей природе относящимися либо к чистому общественному благу (национального, регионального либо местного масштаба), либо к социально-значимым (смешанным) благам, что и определяет порядок их предоставления и финансирования. Так, к чистому общественному благу национального масштаба и соответственно к ведению федерального правительства, например, надо отнести проблемы связанные с обеспечением единого уровня прожиточного минимума в Федерации, а также социальные задачи, вытекающие из макроэкономической политики, которые предполагают условия для раскрытия социальной природы самого рынка (обеспечение занятости, социальное страхование, социальная политика на уровне предприятия и т.д.). В отношении социальных услуг, по своей природе не относящихся к чистому общественному благу национального масштаба, большинство специалистов в области бюджетного федерализма и социальной политики в соответствии с основными положениями “теоремы о децентрализации” считают целесообразным обязательства по их исполнению возложить на региональные власти, либо на органы местного самоуправления. Поскольку децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению, во-первых, позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работу по удовлетворению данных социальных потребностей и, во-вторых, способствует развитию конкуренции между местными органами власти. Конкуренция, безусловно, ведет к более эффективному предоставлению услуг, поскольку снижение издержек на производство услуг ведет к снижению налогов, а для избирателей появляется реальный фактор контроля за деятельностью должностных лиц и органов власти на местах. Противники децентрализации обычно в защиту своей позиции приводят аргумент под названием “эффект от масштаба”, что предполагает экономию от масштабов производства, а некоторые органы власти (или управления) слишком малы, чтобы получить выгоду от данного эффекта при производстве тех социальных услуг, за которые они ответственны. Ответ на подобную постановку вопроса лежит в рамках “кооперативного типа экономического поведения”, который предполагает достижение договоренности с соседними территориями о совместной деятельности по оказанию социальных услуг населению, либо приобретении их у вышестоящего уровня власти.

Вторая проблема, которая формирует позицию противников децентрализации, заключается в том, что от некоторых видов услуг выигрывают лица, не проживающие на данной территории (вошедшие в экономическую литературу под названием “фри рейдеры”, “безбилетники”). Предоставление социальных услуг нерезидентам, и если это обстоятельство не будет приниматься в учет местными властями при решении вопросов об объемах предоставляемых услуг, то в результате объем услуг, приходящийся на потребителя резидента, будет сокращаться до такого уровня (за счет появления дополнительных пользователей), который будет противоречить интересам перспективного развития. В экономической литературе этот феномен описан в теории переполняемого общественного блага, его разрешение лежит в рамках переговоров по выявлению прав собственности и исключению нерезидентов (фри рейдеров) из процесса потребления.

Распределение функций по обеспечению бюджетных доходов.Второй этап в разработке либо оценке системы бюджетного федерализма, по вопросам социальной политики есть принятие решения о распределении функций по обеспечению бюджетных доходов, что эквивалентно требованию вертикальной сбалансированности финансовой системы. Это выражается в том, что величина расходуемых обязательств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уровня власти. В данном контексте полномочия по обеспечению бюджетных поступлений зависят от определенного законом права правительства данного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников, например, права определять собственные налоговые базы и ставки налогов, а также и размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосредственно. Определяющим здесь является вопрос о достаточности этих полномочий для обеспечения тех поступлений, которые необходимы для финансирования всех предполагаемых социальных расходов, которые возложены на данный уровень власти и за который она несет ответственность. Как известно, издержки выполнения обязательств по расходам определяются как сумма тех бюджетных поступлений для финансового обеспечения стандартного уровня при выполнении общественных (в том числе социальных) услуг, которые возложены на правительство соответствующего уровня власти.

В связи с этим необходимо сформулировать общие принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источники бюджетных поступлений могут в наибольшей степени соответствуют для поступления в бюджеты правительств и местных органов управления в многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в качестве руководства к действию был сформулирован ряд требований, которые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетенции различных уровней власти и управления. Эти требования были опубликованы в 1994 году в отчете Всемирного банка¹, посвященном реформе межбюджетных отношений:

- прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централизованы;

- налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, должны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обеспечить циклическую стабильность налогов более низкого уровня;

- неравномерные налоговые базы различных юрисдикций должны быть централизованы;

- налоги на мобильные факторы производства следует централизовать;

- налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, например, акцизы, должны собираться субъектами Федерации;

- налоги на полностью немобильные факторы должны взиматься местными органами самоуправления.

Существует целый ряд аргументов, согласно которым региональные правительства и органы местного самоуправления большую часть средств, необходимых для покрытия своих обязательств по расходам, должны собирать в виде собственных доходов. Это даст им возможность не быть зависимыми от дотаций и трансфертов федерального правительства (в том числе и от доли в регулируемых налогах, особенность российской модели бюджетного федерализма). Например, если для покрытия расходов на социальные программы, за которые отвечают региональные и местные руководители (выполнение которых они обещали своим избирателям), необходимо будет повышать налоги на соответствующем уровне то руководители данного уровня будут очень внимательны к тому, каким образом построить эти поступления и как израсходовать полученные средства, в отличие от ситуации с расходованием средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов.

В условиях, когда основным источником финансирования социальных программ являются средства, выделяемые из федерального бюджета (в том числе и регулируемые налоги), политики в регионах и на местном уровне всегда будут готовы (а порой даже рады) обвинить вышестоящие органы власти в том, что средства предоставлены не в полном объеме, и тем самым попытаются снять с себя ответственность за некачественные и, не в полном объеме, предоставленные населению социальные услуги. При этом данные руководители будут готовы затратить огромные усилия на лоббирование в вышестоящих министерствах и ведомствах возможности получения доступа к финансовым ресурсам вместо того, чтобы заниматься на своем месте конкретной работой по обеспечению населения социальными услугами, за которые они несут прямую ответственность.

В случае, когда основным источником для покрытия социальных расходов на региональном и местном уровне являются собственные налоги, политикам приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они их убеждают платить. Им необходимо объяснять избирателям, что обещанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и как повышение качества и объема предоставляемых социальных услуг отразится на увеличение налогов. В, свою очередь, налогоплательщик (он же - избиратель) будет лучше представлять ту прямую и косвенную взаимозависимость между количеством и качеством социально значимых услуг, которые он вправе требовать, и теми затратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. В целом это ведет к развитию демократических институтов, открытости власти и становлению гражданского общества.

Другой аргумент состоит в том, что федеральное правительство, предоставляющее дотации на финансовое обеспечение социально значимых услуг, в принципе вправе потребовать контроля за тем, как получатели дотаций в лице региональных и местных органов власти и управления расходуют полученные ими средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного федерализма, поскольку, лишит нижестоящие органы власти и управления всякой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы своих избирателей.

И, последнее, именно региональным и местным руководителям необходима повышенная гибкость в предоставлении социально значимых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижестоящих органов власти и управления должна стать их собственная доходная база. В качестве примера приведем условную ситуацию, когда до 50% поступлений для нижестоящего органа власти либо управления обеспечивается за счет средств от вышестоящего. В случае увеличения общих расходов нижестоящего органа власти или самоуправления на 10% (при условии, что вышестоящий орган не обеспечивает финансирование данного увеличения), то соответствующему органу власти или управления придется изыскивать резервы для 20-процентного увеличения собственных налоговых поступлений, и если эти ресурсы не будут изысканы, то в конечном итоге это отразится на снижении качества социального обслуживания населения. Весь вышеизложенный материал дает нам возможность перейти к проблеме межбюджетных расходов.