Глава 4 Социальные аспекты формирования российской модели бюджетного федерализма

4.1. Основы формирования моделей бюджетного федерализма

Влияния внутренних политических, исторических и экономических факторов на построение бюджетных систем обусловил ряд различные подходов к формированию моделей бюджетного федерализма. Однако, существуют общие принципы построения межбюджетных отношений, которые заключаются:

- в способности межбюджетных отношений более эффективно использовать налоговый потенциал соответствующей территорий, при условии обеспечения экономического роста и занятости населения;

• обеспечивать консолидацию доходов всех бюджетных уровней, приходящих на данную территорию для финансирования бюджетных расходов;

• возможности федерального бюджета выполнить свои обязательства перед региональными и местными бюджетами, с одной стороны, и возможности региональных и местных бюджетов выполнять встречные обязательства перед федеральным бюджетом, с другой стороны;

• посредством межбюджетных отношений обеспечивать реализацию социальных стандартов на всех уровнях, а так же повышать эффективность использования бюджетных трансфертов в сфере межбюджетных отношений, усиливая их адресную направленность и своевременность предоставления.

При формировании модели бюджетного федерализма возникает необходимость вертикального, и горизонтального выравнивания бюджетов разных уровней, что по мнению ряда авторов¹, предполагает необходимость раскрытие и анализа следующих трех основных положений первые два из которых относятся к проблеме вертикального выравнивания, а третье к горизонтальному выравниванию:

- распределение расходных функций, иначе говоря: какими должны быть обязательства по реализации государством своих функции для каждого уровня власти и управления в рамках единого социально-экономического пространства;

- распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: определяется порядок финансирования бюджетных обязательств для каждого уровня власти и управления;

- межбюджетные финансовые расходы: определяют, какие финансовые средства необходимы для исполнения органами государственной власти и управления своих обязательств и как при этом должны взаимодействовать между собой различные уровни власти и управления.

“Вертикальное выравнивание” бюджетных доходов проводится одновременно с финансовым “горизонтальным выравниванием” - частичным перераспределением бюджетных ресурсов между регионами, от “богатых” к “бедным”. Это делается в целях укрепления государственного единства, соблюдения принципа территориальной справедливости с учетом поддержания экономической эффективности функционирования региональных воспроизводственных комплексов, то есть предотвращения вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой нагрузки в “бедных” регионах.

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представляют две стороны единого бюджетного процесса практически неотделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений.

Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подходом, в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования доходной части местных бюджетов. Тем не менее, и в США механизм формирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования доходов нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федерального бюджета, и доля их составляет в бюджете штатов порядка 17,5% от общих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25,5%. Через субсидии и дотации федеральное правительство активно влияет на процессы социального и экономического развития территорий.

Таким образом, суть американской модели бюджетного федерализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая самостоятельность бюджетной политики региона.

В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формировании доходов местных бюджетов. Например, в Германии основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги. Необходимо так же отметить, что в Германии высокодоходные земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета Федерального правительства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выделяются в основном на социальную сферу.

Европейская модель отличается от американской в основном высокой долей отчислений от Федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в масштабах страны. Разница обусловлена тем, что в европейской модели в основу социальных обязательств заложены единые для всей территории социальные стандарты, а в основу социальных обязательств в американской модели положен только показатель величины прожиточного минимума. Меньшей объем социальных обязательств в рамках американской модели бюджетного федерализма (в сравнении с европейской) позволяет доходную часть бюджетов всех уровней формировать преимущественно за счет собственных источников. Такой подход, обеспечивает в регионах относительную самостоятельность бюджетной политики.

Критерии эффективности действия механизма горизонтального выравнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить:

1) выравнивание стартовых условий для финансирования и предоставления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового потенциала американская модель);

2) выравнивание уровня потребления общественных благ (дотирование расходов в соответствии с минимальными социальными стандартами европейская модель).

Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или иной мере решать обе задачи.

С учетом отмеченных выше положений можно сделать вывод, что финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами разного уровня является поступление средств собственных (закрепленных) и регулирующих налогов. Под регулирующими налогами понимаются федеральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся между Центром, а также региональными и местными органами власти и управления. Например, в Российской Федерации, это подоходный налог с граждан, налог на прибыль и НДС, которые являются основными источниками формирования бюджетных доходов. В случае их недостаточности, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, формирование доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по уровням бюджетной системы в виде трансфертов.